Polemika oko zakona o lokalnoj samoupravi (2)

Zoran M. Balinovac: Vladavina prava ili vladavina milosrđa

– Povodom teksta ministra Markovića „Jedan drugačiji pogled iz „ pravničkog ugla” –

Vi znate da ima krivih bez krivice?

Te se krivice nikad ne opraštaju, i skoro uvek se kažnjavaju.

Fjodor M. Dostojevski

I. UVOD

U „Novoj srpskoj političkoj misli” objavljen je moj tekst „Konstituisanje skupštine grada – jedan pogled iz pravničkog ugla”, koji je, skraćen, objavljen u „Politici” od 3. juna 2008. Zatim je u „Novoj srpskoj političkoj misli” osvanuo odgovor ministra za državnu upravu i lokalnu samoupravu Milana Markovića pod nazivom: „Jedan drugačiji pogled iz „pravničkog ugla”. Ministrov tekst suštinski se sastoji od dva segmenta: od pohvale dobrih rešenja iz novih zakona kojima se uređuje lokalna samouprava i od kritike mog teksta.

Odmah da izbegnem eventualni prigovor nedoslednosti. Istina je da sam trenutno direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i da je sekretarijat nadležan da razmatra sve nacrte zakona pre no što dospeju na sednicu Vlade i da stavi primedbe. Ali je istina i da Republički sekretarijat za zakonodavstvo nije bio upoznat ni s Nacrtom zakona o lokalnoj samoupravi, ni s Nacrtom zakona o glavnom gradu, ni s Nacrtom zakona o lokalnim izborima. Sva tri nacrta zakona usvojena su na tzv. telefonskoj sednici Vlade i nisu dostavljena na mišljenje Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo. Sadržinu zakona spoznao sam tek kad su oni prispeli u Narodnu skupštinu. Prema tome, kritikujem zakone s čijom sadržinom se, kao direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, nisam saglasio, i s kojima sam se, kao građanin, upoznao tek kad su prispeli u Narodnu skupštinu. Molim da se to ima u vidu!

II. ODGOVORI

1. Odgovor na prvo kazivanje ministra Milana Markovića

Ministar Milan Marković kaže da je Zakon o lokalnim izborima (član 56. stav 3) nedvosmislen u tome da predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva zakazuje konstitutivnu sednicu skupštine u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora i završava: „Zaista ne razumem šta ovde može da izaziva bilo kakvu polemiku!”

Odgovor. Polemiku izaziva pitanje na koje Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi ne odgovaraju: do kada konstitutivna sednica skupštine grada mora da počne? Kod nas se pojavilo gledište koje povezano tumači Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi; po tom gledištu, konstitutivna sednica skupštine saziva se za 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, a može da počne do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora. Gledište je aktuelno samo zato što se iza njega sakrio predsednik skupštine Beograda iz prethodnog saziva kad je zakazao konstitutivnu sednicu skupštine Beograda za 14. juli 2008. Smatram da je ono i pogrešno i opasno, pošto pretvara tehničko ovlašćenje u stvaralačko ovlašćenje, i time predsedniku skupštine omogućava da faktički poništi rezultate izbora za skupštinu. Zaključio sam da u našem pravu ne postoji pravilo prema kome bi konstitutivna sednica mogla da se održi do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora (takvo pravilo moglo bi da izvire samo iz stvaralačkih ovlašćenja predsednika skupštine koja on – nema). Sledilo je da postoji pravna praznina koja se popunjava pravnom analogijom, uz ciljno tumačenje svrhe konstituisanja skupštine (da se što pre ostvari ustavno pravo građana na lokalnu samoupravu i ustavno pravo na aktivno i pasivno biračko pravo).

Do istog zaključka dolazi se i kad se stvar pogleda iz nešto drukčijeg ugla. Skupština se „smatra konstituisanom izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine” (član 28. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi). Pošto čekanje da novi saziv konstituiše skupštinu i počne da oživotvorava rezultate izbora ne može beskonačno da traje, Zakon o lokalnoj samoupravi postavlja vremensku granicu u kome je nov saziv dužan da konstituiše skupštinu. S druge strane, Vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti grada „ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština .... u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora…” (član 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi) . Vlada imenuje privremeni organ zbog toga što novi saziv nije na vreme izabrao predsednika skupštine i postavio sekretara skupštine (i verovatno izabrao zamenika predsednika skupštine). Imenovanje privremenog organa je, na neki način, sankcija za to što novi saziv nije bio u stanju da izabere osnovne skupštinske funkcionere, a kamoli druge gradske organe (gradonačelnika, gradsko veće itd.), time Vlada štiti pravo građana na lokalnu samoupravu. Da li posle svega može da se zamisli da je predsednik skupštine iz prethodnog saziva ovlašćen da tako zakaže konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština dužna da se konstituiše i time „pozove” Vladu da imenuje privremeni organ? Da li posle svega može da se zamisli da je predsednik skupštine iz prethodnog saziva ovlašćen da tako „namesti” trajanje konstitutivne sednice da odbornicima iz novog saziva uskrati pravo da pokušaju da konstituišu skupštinu i time ih de facto okrivi za to što skupština nije konstituisana, mada im za to nije ni pružio priliku? Takvo gledište sve izokreće, svemu se ruga. Ono je suprotno svrsi ovlašćenja Vlade da imenuje privremeni organ ako se skupština ne konstituiše na vreme, ono Vladu, koja je čuvar prava građana na lokalnu samoupravu – pretvara u rušitelja prava na lokalnu samoupravu. Upravo svemu tome vodi tumačenje Zakona o lokalnim izborima i Zakona o lokalnoj samoupravi iza koga se zaklonio predsednik skupštine Beograda iz prethodnog saziva i koje uživa podršku dela naše javnosti . Samo nemojte da mi kažete da se u praksi neće dogoditi da se konstitutivna sednica tako zakaže da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština dužna da se konstituiše. Zadatak prava i pravne države jeste da odrede i time ograniče ovlašćenja predsednika iz prethodnog saziva, a ne da građane pretvore u podanike koji mole predsednika da pogrešno ne primeni zakon i apeluju na njegovu samilost. Sigurno je barem jedno: predsednik skupštine grada iz prethodnog saziva ne bi pomislio da je maltene svemoćan da mu to nisu omogućili Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi.

O svemu tome ministar Milan Marković ne kaže ni reč. Naprotiv, on kaže: „Zaista ne razumem šta ovde može da izaziva bilo kakvu polemiku!”.

2. Odgovor na drugo kazivanje ministra Milana Markovića

Ministar Milan Marković kaže: „ Dalje, gospodin Balinovac postavlja pitanje: „Zaista, šta po tom tumačenju sprečava predsednika skupštine grada iz prethodnog saziva da sednicu koja je sazvana za 14. jul 2008. g. odloži za 21. juli 2008. g., jednom rečju, da tako „namesti” konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština dužna da se konstituiše”. Da je gospodin Balinovac pažljivije pročitao Zakon o glavnom gradu, jasno bi video da takav način odlaganja sednice sprečava član 14. stav 4. Zakona: „ Predsednik skupštine grada može odložiti sednicu koju je sazvao samo u slučaju kada ne postoji kvorum potreban za rad, a u drugim slučajevima o odlaganju sednice odlučuje Skupština.”.

Odgovor. Oprezno i ne sasvim direktno, ministar se pokorava gledištu da konstitutivna sednica može da počne sve do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora. On ne spori da je predsednik skupštine ovlašćen da zakaže konstitutivnu sednicu za 14. juli 2008, već spori moju tvrdnju da predsednik skupštine može da odloži sednicu za 21. juli 2008! Četrnaesti juli 2008. za ministra je gotova i legalna stvar. Da li bi predsednik skupštine ostao u okviru zakona i da je konstitutivnu sednicu zakazao za 21. juli 2008. u 11 sati? Da ili ne ministre?

Umesto da se bavi suštinom problema ministar, možda alibija radi, citira jedan stav jednog člana Zakona o glavnom gradu: „Predsednik skupštine grada može odložiti sednicu koju je sazvao samo u slučaju kada ne postoji kvorum potreban za rad, a u drugim slučajevima o odlaganju sednice odlučuje Skupština ” (član 14. stav 4. Zakona o glavnom gradu). Citirana odredba je, međutim, samo deo šire normativne celine. Evo kako ona integralno izgleda: „Skupštinu grada saziva predsednik Skupštine grada, po potrebi, a najmanje jednom u tri meseca” (član 14. stav 1. Zakona o glavnom gradu); „Predsednik Skupštine grada je dužan da sednicu zakaže na zahtev gradonačelnika, Gradskog veća ili jedne trećine odbornika, u roku od pet dana od dana podnošenja zahteva, tako da dan održavanja sednice bude najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva (član 14. stav 2. Zakona o glavnom gradu)”; „ Ako predsednik Skupštine grada ne zakaže sednicu u roku iz stava 2. ovog člana, sednicu može zakazati podnosilac zahteva, a predsedava odbornik koga odredi podnosilac zahteva ” (član 14. stav 3. Zakona o glavnom gradu). Tek na kraju dolazi ono što je ministar citirao. Pa ako važi jedan stav (stav 4) člana 14. Zakona o glavnom gradu, zašto ne bi važila i ostala tri stava istog člana Zakona o glavnom gradu? Znači li to da je predsednik skupštine iz prethodnog saziva dužan da zakaže konstitutivnu sednicu na zahtev najmanje trećine odbornika, u roku od pet dana od kada primi zahtev, i to tako da se sednica održi najkasnije za 15 dana od kada je zahtev podnesen? Da li povreda bilo kog od ta dva roka (pet dana za zakazivanje i 15 dana za održavanje sednice) ovlašćuje odbornike da sami zakažu sednicu i odrede odbornika koji njome predsedava? Ako je tako, onda odbornici mogu sami da zakažu konstitutivnu sednicu i sebi potvrde mandate, a problem je rešen. Da li je tako ministre?

Zakon o glavnom gradu propisuje da se „ odredbe … zakona o organima grada primenjuju… od sprovođenja narednih izbora za odbornike Skupštine grada” (član 53. Zakona o glavnom gradu). Nijednim pravilom u novim zakonima nije određeno kad su izbori sprovedeni. Opet pravna praznina. Da bi na organe grada počele da se primenjuju odredbe novog zakona, potrebno je da oni postoje kao realnost, da se oživotvore, personalizuju. Stoga se pravilo kojim ministar dokazuje da predsednik skupštine iz prethodnog saziva ne može da odloži sednicu – primenjuje na već konstituisanu skupštinu grada, drugim rečima – ono nije ni stupilo na snagu (a ministar mene prekoreva da ne čitam zakone!). Isto važi i za ostala tri stava člana 14. Zakona o glavnom gradu, koje ministar nije citirao, ali ja jesam. Pored toga, „ mandat odbornika počinje da teče danom potvrđivanja mandata” (član 56. stav 1. Zakona o lokalnim izborima). Danas, 8. juna 2008 – 110 građana, namerno kažem građana, čeka da im se potvrde mandati (biće to možda 14. jula 2008!), da bi time postali odbornici i stekli pravo da odlučuju u skupštinskim stvarima (pa i da sami sazovu sednicu skupštine). Njima je predsednik skupštine iz prethodnog saziva elegantno skratio mandat, da bi ga sebi produžio.

Da li nam ministar poručuje da se Zakon o glavnom gradu primenjuje na predsednika skupštine iz prethodnog saziva, ali ne i na odbornike koji čekaju da im se potvrdi mandat. Ako nam to poručuje – zašto nam baš to poručuje? Uzgred: da li ministar očekuje da će predsednik skupštine iz prethodnog saziva, koji je tako grubo povredio ustavna prava građana, uvažiti njegov stav da konstitutivna sednica ne može da se odloži? Koješta. Predsednik se ne igra. On ruši.

Ministar se oprezno pokorio gledištu da konstitutivna sednica skupštine grada može da počne do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora i bezuspešno potrudio da pokaže da p redsednik skupštine iz prethodnog saziva ne može odložiti sednicu zakazanu za 14. juli 2008. U principu – svesno ili nesvesno – ministar time kaže da su građani imali sreće što je sednica sazvana pre 22. jula u ponoć, posle čega odlaganje ne bi bilo moguće. „Zamislite, sirotani, šta bi se tek desilo da je predsednik bio isprovociran nekom političkom izjavom i zakazao sednicu za 21. juli u 19 sati? Kako biste tada gorko žalili što sednica nije zakazana za 14. juli!” Ovo nisu ministrove reči već moje. Radovalo bi me da se one ne uklapaju u ministrov pogled na stvar.

Nije na predsedniku skupštine da pri sazivanju konstitutivne sednice bude dobre ili loše volje, niti su građani Beograda njegovi podanici koji s radošću ili strepnjom treba da iščekuju njegovu odluku. Čemu onda ustavom proklamovani princip vladavine prava?

3. Odgovor na treće kazivanje ministra Milana Markovića

Ministar Milan Marković kaže: „Naime, gospodin Balinovac kaže: „Protiv odluke donete u vezi sa potvrđivanjem mandata odbornika može se izjaviti žalba nadležnom okružnom sudu u roku od 48 časova od dana donošenja odluke skupštine, pri čemu se ne određuje u kom roku je okružni sud dužan da odluči po žalbi”… Jasno je da ovde nema mesta analogiji. Razlog za to je taj što je i ovo pitanje regulisano, a rokovi su inače mnogo kraći od onih u Zakonu o ustavnom sudu i Ustavu. Naime, odredbom člana 31. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđeno je da odbornik ima pravo na zaštitu mandata, uključujući i sudsku zaštitu, koja se ostvaruje shodnom primenom zakona kojim se uređuje zaštita izbornog prava u izbornom postupku. Zakon o lokalnim izborima regulišući postupak zaštite izbornog prava u članu 54. stav 4. predviđa da će se odluka po žalbi doneti najkasnije u roku od 48 časova od dana prijema žalbe. ”

Odgovor. Zakon o lokalnoj samoupravi izaziva nedoumice i o tome koga sve novi skupštinski saziv treba da izabere i postavi na dužnost da bi skupština bila konstituisana. Skupština je „ konstituisana izborom predsednika skupštine i postavljenjem sekretara skupštine” (član 28. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi) iz čega možda sledi da se najpre potvrđuju odbornički mandati, potom bira predsednik skupštine grada i postavlja sekretar skupštine, čime je konstituisanje okončano. No, u Zakonu o glavnom gradu (isto je i u Zakonu o lokalnoj samoupravi), postoji skup pravila koji pretenduju da odrede logičku hronologiju izbora skupštinskih funkcionera. Sledi da se najpre bira predsednik skupštine grada (član 18. Zakona o glavnom gradu), pa zamenik predsednika skupštine grada (član 19. Zakona o glavnom gradu), pa se postavlja sekretar skupštine grada (član 20. Zakona o glavnom gradu). Da li u konstituisanje skupštine ulazi i izbor zamenika predsednika skupštine? Po meni, da.

Konstitutivna sednica skupštine može da traje više dana. Ko tvrdi da je predsednik skupštine o vlašćen da tako zakaže konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je skupština dužna da se konstituiše – dovodi konstituisanje skupštine u zavisnost od opstrukcije skupštinske manjine. Jednostavno, to je logička neminovnost. Da bi prikazao opstruktivni potencijal skupštinske manjine naveo sam pravilo po kome na odluku donesenu u vezi s potvrđivanjem mandata odbornika može da se izjavi žalba okružnom sudu u roku od 48 sati od dana donošenja odluke (član 56. stav 7. Zakona o lokalnim izborima), tvrdeći da rok u kome sud odlučuje o žalbi nije određen. Ministar misli da grešim . Najpre se poziva na Zakon o lokalnoj samoupravi (odbornik ima pravo na sudsku zaštitu mandata „koja se ostvaruje shodnom primenom zakona kojim se uređuje zaštita izbornog prava u izbornom postupku” – član 31. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi), pa se okreće Zakonu o lokalnim izborima koji, uređujući zaštitu prava u izbornom postupku, kaže da je sud dužan da o žalbi odluči u roku od 48 sati od prijema žalbe (član 54. stav 4. Zakona o lokalnim izborima) i zaključuje da je okružni sud dužan da donese odluku o žalbi koja je izjavljena u vezi s potvrđivanjem mandata najkasnije u roku od 48 sati od dana prijema žalbe. Ministar se okrenuo na pogrešnu stranu: njegova postavka zasniva se na sličnosti između zaštite već osvojenog mandata (Zakon o lokalnoj samoupravi) i postupka potvrđivanja mandata (Zakon o lokalnim izborima), ali sličnosti nema. Na žalost, najgore tek sledi. Zakon o lokalnim izborima propisuje da se na odluku o prestanku mandata odbornika i odluku o potvrđivanju mandata novom odborniku može izjaviti žalba okružnom sudu, u roku od 48 časova, a da sud rešavajući o žalbi „donosi odluku kojom utvrđuje prestanak mandata odbornika, odnosno potvrđuje mandat novom odborniku” (član 49. Zakona o lokalnim izborima). Rok u kome sud odlučuje o žalbi – nije određen. Sledi jedno pitanje i dve konstatacije. Pitanje je: koje se pravilo Zakona o lokalnim izborima primenjuje kad odbornik kome je prestao mandat namerava da podnese žalbu, da li ono koje uređuje zaštitu prava u izbornom postupku (član 54. Zakona o lokalnim izborima) ili ono koje uređuje pravo odbornika na žalbu zbog prestanka mandata (član 49. Zakona o lokalnim izborima)? Prva konstatacija: isto pitanje – zaštita odborničkog mandata – uređeno je u Zakonu o lokalnim izborima na dva različita načina . Druga konstatacija: zakoni koji uređuju lokalnu samoupravu ne poznaju rok za donošenje sudske odluke o žalbi koja je izjavljena na odluku donesenu u vezi s potvrđivanjem mandata; zaključak proizlazi iz analogije s pravilom Zakona o lokalnim izborima koje uređuje žalbu na odluku o potvrđivanju odborničkog mandata i koje ne predviđa rok u kome sud odlučuje o žalbi (član 49. Zakona o lokalnim izborima). Zato ipak valja razmisliti da se potraži analogija sa pravilom Zakona o Ustavom sudu, po kome je Ustavni sud dužan da o žalbi izjavljenoj na odluku donetu u vezi s potvrđivanjem mand ata narodnog poslanika odluči u roku od 72 sata od prijema žalbe.

Garantujući žalbu na odluku koja je donesena u vezi s potvrđivanjem mandata, Zakon o lokalnim izborima zapravo prepisuje ustavnu odredbu, koja glasi: „Na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata dopuštena je žalba Ustavnom sudu, koji po njoj odlučuje u roku od 72 sata ” (član 101. stav 5. Ustava). Zakon je promenio sud kome se žalba izjavljuje, dodao rok u kome se žalba izjavljuje i izostavio rok u kome sud odlučuje o žalbi . Ustavu priliči da bude veoma apstraktan, na zakonu je da konkretizuje Ustav. Zakon o lokalnim izborima, međutim, nije propisao na koju odluku se izjavljuje žalba , ni ko sve ima pravo na žalbu . U postupku potvrđivanja mandata skupština može da donese dve odluke, o potvrđivanju mandata ili da se mandat ne potvrđuje: na obe odluke moguća je žalba. Pravo na žalbu ima kandidat za odbornika kome je potvrđen mandat (1) ili kome nije potvrđen mandat i svaki podnosilac predloga kandidata. Podnosilac predloga kandidata može da pobija i pozitivnu i negativnu odluku i odluku koja se ne tiče kandidata s njegove izborne liste. Ovo tumačenje izvodi se iz ustavne formulacije (koju preuzima i Zakon o lokalnim izborima) prema kojoj se žalba izjavljuje na odluku koja je donesena „ u vezi s potvrđivanjem mandata ” i ne bi trebalo da bude sporno. Vreme je za eksperiment. Konstitutivna sednica skupštine grada zakazana je, recimo, za 18. juli 2008, a rok za konstituisanje skupštine ističe 22. jula 2008. u ponoć. Skupština potvrdi 18. jula 2008. sve mandate i nastavi s konstituisanjem, a „manjinski” predlagači kandidata za odbornike podnesu žalbe i ospore potvrđivanje mandata svakog odbornika koji čini skupštinsku većinu. Konstituisanje skupštine grada, za razliku od konstituisanja Narodne skupštine (koja nikoga ne mora izabrati da bi se konstituisala), okončano je kad se izaberu predsednik skupštine grada, zamenik predsednika skupštine grada i postavi sekretar skupštine grada. Predsednik i zamenik predsednika skupštine grada biraju se većinom glasova od ukupnog broja odbornika. Ako skupštinska većina ima mali broj odbornika više od skupštinske manjine, a sud usvoji neku žalbu, mogu da „padnu” izbor predsednika i zamenika predsednika skupštine grada. Šta činiti posle žalbi ? Jedni će tvrditi da ne postoji rok u kome je sud dužan da reši o žalbama, drugi da postoji i da je on 48 sati od prijema žalbe, kako kome već ide u prilog. Na odborničkoj većini je da proceni da li će, uprkos žalbama, nastaviti konstituisanje ili ga prekinuti dok sud ne reši o žalbama. Prva odluka nosi, istina minimalnu, dozu rizika (jer je potvrđivanje mandata tehnički postupak i greške bi trebalo da budu retke), druga odluka može da vodi prekoračenju roka za konstituisanje skupštine. No, sve to izaziva nesigurnosti, dileme, sporenja, strahove koje su utoliko veći ukoliko su zakoni novi i po prvi put se primenjuju. Neću više o tome. Svakog ko mi zamera da preterujem, jer se to nama nikada neće desiti, unapred upućujem da makar ovlaš prouči istoriju srpskog parlamentarizma od 1990. do 2008. Dešavalo se ono što se dotle ni zamisliti nije dalo.

4. Odgovor na četvrto kazivanje ministra Milana Markovića

Ministar Milan Marković kaže: „ Dakle, prema tumačenju gospodina Balinovca, u roku od 24 časa predsednik skupštine iz prethodnog saziva prima izveštaj od izborne komisije, saziva sednicu, o tome pismeno obaveštava odbornike i oni dolaze i održavaju konstitutivnu sednicu, odnosno potvrđuju mandate, biraju predsednika i postavljaju sekretara. Očigledno nemoguće.

Posebno pitanje je zašto gospodin Balinovac nudi nesporno lošije rešenje za početak računanja roka za sazivanje konstitutivne sednice. Naime, on smatra da je loše rešenje iz Zakona o lokalnim izborima kojim se početak ovog roka vezuje za objavljivanje rezultata izbora. Tvrdi da je bolje ono koje je predviđeno poslovnikom Narodne skupštine i koje se vezuje za dostavljanje izveštaja RIK-a. Međutim, Zakon o izboru narodnih poslanika, kao ni drugi zakoni, ne utvrđuje rok u kome RIK treba da izradi i dostavi taj izveštaj. U praksi, te rokove, utvrđuje sama izborna komisija donošenjem rokovnika.”

Odgovor. Smatram da pravna praznina jedino može da se popuni primenom Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (njegovog člana 4), tako što bi konstitutivna sednica počela narednog dana od kada skupština grada primi izveštaj o sprovedenim izborima. Ministar misli da to nije moguće (ne kaže zašto) i zamera mi što početak roka za sazivanje konstitutivne sednice vezujem za dostavljanje izveštaja o sprovedenim izborima (pošto rok za dostavljanje izveštaja utvrđuje sama izborna komisija, a ne zakon); smatra da je početak roka za sazivanje konstitutivne sednice koji je propisan Zakonom o lokalnim izborima (a to je objavljivanje rezultata izbora), nesporno bolji od onog koga ja predlažem.

Izborna komisija objavljuje rezultate izbora u 24 časa od zatvaranja biračkih mesta (član 44. Zakona o lokalnim izborima) i od tada teče rok za konstituisanje skupštine. Podnosilac izborne liste dužan je da izbornoj komisiji dostavi podatke o tome kojim kandidatima dodeljuje mandate, u roku od 10 dana od objavljivanja rezultata izbora (član 43. stav 1. Zakona o lokalnim izborima); ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke, izborna komisija ga pismeno obaveštava da je dužan da to učini u narednih pet dana (član 43. stav 2. Zakona o lokalnim izborima), a ako on ni tada ne dostavi podatke, izborna komisija sve dobijene mandate s njegove liste dodeljuje kandidatima prema njihovom redosledu na listi (član 43. stav 3. Zakona o lokalnim izborima). U izveštaj o sprovedenim izborima unose se kandidati kojima su dodeljeni mandati, njima se i izdaju uverenja da su izabrani za odbornike. Oba dokumenta (izveštaj i uverenje) sadrže iste podatke: ime i prezime, godinu rođenja, zanimanje i prebivalište kandidata. Prvi dokument (izveštaj) dostavlja se skupštini grada, a drugi dokument (uverenje) predaje se kandidatu kome je dodeljen mandat.

Prvo: nisam rekao da rok za sazivanje konstitutivne sednice teče od kada skupština grada primi izveštaj o sprovedenim izborima, već sam rekao da konstitutivna sednica treba da počne narednog dana od prijema izveštaja. Zašto? Zato što tek od trenutka kada skupština grada primi izveštaj o sprovedenim izborima, predsednik skupštine iz prethodnog saziva saznaje koga treba da pozive na konstitutivnu sednicu. Pre toga, konstitutivna sednica može da se zakaže samo apstraktno, jer pozivi za sednicu nemaju kome da se upute. Konstitutivna sednica može da počne tek narednog dana od kada skupština primi izveštaj o sprovedenim izborima. Zatim: možda i nije težak problem što Zakon o lokalnim izborima vezuje početak roka za sazivanje konstitutivne sednice za objavljivanje rezultata izbora . Ali je prava nesreća što Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da i rok za konstituisanje skupštine teče od objavljivanje rezultata izbora, dakle od dana u kome ne postoje ni teorijske pretpostavke da se održi konstitutivna sednica. Nije dobro što rok u kome nešto treba da se desi počinje da teče u vreme kad ni teorijski nije moguće da se to „nešto” desi. Zakon o lokalnoj samoupravi potrošio je kandidatima za odbornike dragoceno vreme od objavljivanja rezultata izbora do dostavljanja izveštaja o sprovedenim izborima u skupštinu grada i bez ikakvog razloga skratio rok za konstituisanje skupštine.

Zato sam predložio da konstitutivna sednica skupštine grada počne narednog dana od kada skupština grada primi izveštaj o sprovedenim izborima za gradske odbornike.

Na kraju, istina je da i rok za konstituisanje Narodne skupštine teče od proglašenja konačnih rezultata izbora, a istina je i da „proglašenje konačnih rezultata izbora” (za narodne poslanike) odgovara „objavljivanju rezultata izbora” (za gradske odbornike). Ali postoji jedna bitna razlika: Ustav ne predviđa rok za konstituisanje Narodne skupštine, pa se pitanje posledica prekoračenja roka za konstituisanje Narodne skupštine ne može ni postaviti. I tu je priči kraj.

(autor je direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo)

(1) Deluje nelogično, ali je tačno da pravo na žalbu ima i odbornik (poslanik) kome je potvrđen mandat. U našoj skupštinskoj praksi dešavalo se da se kandidatu za narodnog poslanika potvrdi mandat uprkos tome što je on dao pismeni izjavu da ne želi da bude narodni poslanik.

Iz teksta pod naslovom „Vladavina prava ili vladavina milosrđa“, kojim je direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo pokušao da odgovori na moja „kazivanja“, nesporno proizilazi da gospodin Balinovac, kada nema prave argumenate, uprkos tome što diskredituje svoj stručni renome, poseže za neistinama i izuzetno obimnoj produkciji reči i rečenica koje i nemaju baš mnogo smisla osim da zbune čitaoca.

Povodom primedbe gospodina Balinovca da u svom tekstu nisam dao odgovor na situaciju koja je nastala donošenjem odluke o zakazivanju konstitutivne sednice Skupštine grada Beograda, želim da kažem da je moj konačan stav da ova polemika nije i ne može biti o konkretnom aktu i konkretnoj pravnoj (političkoj) situaciji, već o kvalitetu zakonskih normi koje se gospodinu Balinovcu ne dopadaju. Kada zainteresovane strane Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu dostave zahtev i kada se bude tražilo da Ministarstvo interveniše, ovaj organ će, saglasno zakonu, u najkraćem roku preduzeti mere iz svoje nadležnosti.

Dakle, od stava da se o konkretnom događaju u Beogradu neću izjašnjavati putem medija ne odustajem, ali ću na jednu neverovatno inspirativnu opservaciju gospodina Balinovca odgovoriti adekvatnim poređenjem sa situacijom koja postoji u Narodnoj skupštini Republike Srbije. Dakle, gospodin Balinovac u svom tekstu decidirano tvrdi: odbornici (dakle, i narodni poslanici) do momenta potvrđivanja mandata jesu samo najobičniji građani koji nemaju nikakvih ovlašćenja kada je rad skupštine u pitanju! Ako je to tako, onda je Narodna skupština u velikom problemu. Naime, u članu 5. stav 1. Poslovnika Narodne skupštine piše: Prvoj sednici Narodne skupštine, do izbora predsednika Narodne skupštine, predsedava najstariji narodni poslanik (predsedavajući). Dakle, po gospodinu Balinovcu, do potvrđivanja mandata, to nije najstariji narodni poslanik, već najstariji gađanin prisutan na sednici skupštine. Ako izabrani narodni poslanici, pre potvrđivanja mandata, nemaju veća ovlašćenja od svih ostalih građana, mogu da zamislim problem ako se u skupštinskoj sali (nekim slučajem) zatekne i gospodin sa nešto više godina od gospodina Krkobabića. Kako ubediti starijeg gospodina da on nema pravo da predsedava? Šalu na stranu, ali zaista, kako bi gospodin Balinovac objasnio odredbu člana 101. stav 5. Ustava Republike Srbije? Iz ove odredbe jasno proizlazi da narodni poslanici i pre potvrđivanja mandata ODLUČUJU na sednici skupštine. Naime, saglasno navedenom članu, o potvrđivanju mandata donosi se odluka Narodne skupštine. Postavlja se pitanje ko na konstitutivnoj sednici donosi tu odluku. Po Ustavu (član 101. stav 6.), mandat prethodnog saziva Narodne skupštine prestaje tek potvrđivanjem mandata dve trećine narodnih poslanika iz novog saziva. Da li to znači da stari saziv treba potvrdi mandate poslanicima iz novog saziva? Teza koju zastupa gopsodin Balinovac upućuje na takav zaključak. Zašto onda u pravnom sistemu nije zastupljeno takvo rešenje? Odgovor je jasan: zato što novoizabrani poslanici i pre potvrđivanja mandata imaju pravo da učestvuju u radu skupštine i da donose odluke.

U nastavku, isprovociran navodnom doslednošću gospodina Balinovca, želim da kažem nešto i o načinu na koji su nastali zakoni koje on kritikuje. Ukratko, da bi, kako kaže, izbegao eventualni prigovor nedoslednosti, gospodin Balinovac je u uvodnom delu teksta istakao da Republički sekretarijat za zakondavstvo (organ kojim on rukovodi ), kao i on lično, nisu bili upoznati sa sadržinom rešenja koja sadrže zakoni koje sada on sa velikim elanom kritikuje. Tvrdi da se sa sadržinom ovih zakona upoznao kao građanin, tek kada su prispeli u skupštinu. Iako je i prva izjava gospodina Balinovca, objavljena u listu „Politika“ od 3. juna 2008. godine, nagoveštavala njegova nameru da će pokušati da neistinito predstavi okolnosti pod kojima su pripremani i usvojeni zakoni koji su važni za rešenje „slučaja Beograd“, ja ipak nisam mogao ni da poverujem da će na kraju otići tako daleko. Zbog toga se u svom prvobitnom tekstu ovom temom nisam ni bavio. Međutim, kako je gospodin Balinovac, iz samo njemu znanih razloga, rešio da se pozabavi zakonima čija je priprema u delokrugu Ministarstva kojim ja rukovodim, bilo mu je očito veoma važno da ospori bilo kakvo prethodno saznanje o ovim zakonima, ili ne-daj-Bože, učešće u njihovoj izradi.

Dakle, gospodin Balinovac tvrdi da se sa zakonima upoznao kao i svaki drugi građanin, odnosno tek kada su prispeli u Narodnu skupštinu. Međutim, to jednostavno nije istina. Dokazi koji ukazuju na savim drugačije stanje stvari, više su nego nesporni.

Još 20. jula 2007. godine, dopisom sam zvanično zamolio gospodina Balinovca da u ime Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo predloži članove za radne grupe za izradu nacrta zakona kojima se uređuje teritorijalna organizacija Republike Srbije, lokalna samouprava, lokalni izbori i polažaj glavnog grada. Dopisom broj: 119-00-119/2007 od 3. avgusta 2007. godine direktor Zoran Balinovac je odredio svog pomoćnika (kome se i ovom prilikom zahvaljujem na doprinosu u izradi ovih zakona) za člana u svim ovim radnim grupama.

Rešenjem od 31. avgusta 2007. godine osnovao sam Posebnu radnu grupu za pripremu teksta Nacrta zakona o lokalnim izborima (kao i posebne radne grupe za izradu ostala tri zakona). U svim radnim grupama bio je i predstavnik Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo koga je direktor predložio. Bez želje da u našu polemiku mešam naše saradnike, želim samo da naglasim da su me moji saradnici redovno obaveštavali o tome da je komunikacija sa predstavnicima Republičkog sekretarijata izuzetno dobra i korisna, te da je njihova pomoć bila dragocena, posebno u pripremi teksta Nacrta zakona o lokalnim izborima. Praktično, može se reći da je ovaj zakon nastao u neposrednoj saradnji dva organa. Po mojim informacijama, gospodin Balinovac je tokom pripreme nacrta, pokazivao veliko interesovanje za konkretna rešenja iz novih zakona, a naročito kada su lokalni izbori u pitanju, što je normalno i logično za svakog odgovornog rukovodioca organa.

Međutim, da ne bih našu polemiku spuštao na nivo „rekla-kazala“, ja ću gospodina Balinovca podsetiti na još nešto. Naime, ja posedujem primerak teksta Nacrta zakona o glavnom gradu o kome smo nas dvojica raspravljali na užem sastanku održanom par meseci pre usvajanja zakona. Na tom primerku, koji mu je ranije bio dostavljen, gospodin Balinovac je, u prepoznatljivom „profesorskom“ maniru, svojom rukom ispisao primedbe, sugestije i napomene. Uzgred, a nije nevažno, većina primedbi i sugestija su bile uglavnom manje bitne ili su se svodile na pravnotehničku redakciju. Siguran sam da bi bilo daleko korisnije takav trud iskoristiti za analizu i poboljšanje tekstova zakona koji su u nadležnosti Sekretarijata, a pre svega Zakona o izboru narodnih poslanika. Ne želeći da manje upućeni čitalac pomisli da su moje primedbe na kvalitete Zakona o izboru narodnih poslanika zapravo samo moja reakcija na kritiku koju je gospodin Balinovac uputio na zakone u oblasti lokalne samouprave, ukazaću na jednu važnu činjenicu. Naime, još je 2003. godine, Ustavni sud Republike Srbije obavestio Narodnu skupštinu o uočenim problemima u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u oblasti ustavom zajemčenog izbornog prava građana. U tom obaveštenju posebno se potencira postojanje pravnih praznina u oblastima koje se uređuju zakonima koji su u delokrugu Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo. Ovo obaveštenje je, uz dopis Vlade Republike Srbije 05 Broj: 013-6783/2003 od 22. oktobra 2003. godine, dostavljeno Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo. Istini za volju, u tom momentu gospodin Balinovac nije bio na čelu ovog organa, ali u naredne četiri godine jeste. Međutim, za sve to vreme on nije bilo šta promenio u izbornom zakonodavstvu.

Toliko o doslednosti gopodina Balinovca i istinitosti tvrdnje da on sa ovim zakonima nema nikakve veze, (mada ne razumem zašto na tome insistira kada su ovi zakoni mnogo precizniji od zakona koji su u nadležnosti organa kojim on rukovodi, tako da mu doprinos u izradi ovih zakona samo može biti na čast, a istovremeno mu služiti kao dokaz da ume mnogo bolje nego što to govore zakoni iz njegove nadležnosti).

Inače, treba pomenuti da su, pored predstavnika Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, u radnim grupama za izradu teksta nacrta zakona iz oblasti lokalne samouprave, bili (u zavisnosti od vrste materije kojom se zakon bavi) i predstavnici drugih ministarstava, ugledni profesori, stručnjaci za ovu oblast - npr. prof. dr Bogoljub Milosavljević, zatim predstavnici CeSID-a, PALGO centra, grada Beograda, SKGO, Pokrajinskog sekretarijata za lokalnu samoupravu i međuopštinsku saradnju i dr. Čak su, mimo ustaljene prakse, a u našoj želji da zakonski tekstovi budu što bolji, pozvani da u radu osnovanih radnih grupa učestvuju i predstavnici resornog skupštinskog odbora za lokalnu samoupravu – narodni poslanici. Svima njima su redovno dostavljane radne verzije zakona uz molbu da dostave primedbe i sugestije za poboljšanje zakona. Pripremljeni tekstovi nacrta svih ovih zakona, i pre zvaničnog stavljanja u skupštinsku proceduru, dostavljeni su svim poslaničkim grupama, obavljene su konsultacije sa njima i izvršene potrebne korekcije. Tako se i dogodilo da je na predložena četiri zakona bilo veoma malo amandamana, te da su u samoj Skupštini zakoni usvojeni brzo, uz veoma mali broj glasova protiv.

U Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu posedujemo pisanu dokumentaciju o tome šta je ko predlagao, tražio ili menjao. Ono što je naročito važno, rešenja koje sada zdušno kritikuje gospodin Balinovac, niko nije osporio, pa ni Republički sekretarijat za zakonodavstvo.

Stoga, iako je nesporno da ovi zakoni pre upućivanja u skupštinsku proceduru, nisu prošli svu formalnu proceduru koja je predviđena Poslovnikom Vlade, to ne može biti opravdanje za gospodina Balinovca da sada iskazuje naknadne kritike kojima sada nema mesta, budući da je on imao prilike da ih iskaže u vreme rada na tekstovima ovih zakona, nakon čega bi radne grupe procenile da li one doprinose kvalitetu zakona.

U drugom delu teksta, gospodin Balinovac se bavi odgovorima na moja, kako on to kaže, „kazivanja“. Svakako, i ja ću se u svom tekstu pozabaviti njegovim kazivanjima, ali neću i svim navodima, jer je dobar deo teksta bez ikakve „težine“ i jednostavno ne može da motiviše da se daje bilo kakav sud o njemu. Osvrnuću se na nekoliko najinteresantnijih detalja, uz konstataciju da gospodin Balinovac i dalje ne odgovara na ključna pitanja iz mog „kazivanja“.

Tako, gopodin Balinovac tvrdi da je, garantujući žalbu na odluku koja je donesena u vezi potvrđivanjem mandata, Zakon o lokalnim izborima prepisao ustavnu odredbu koja glasi: „Na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata dopuštena je žalba Ustavnom sudu, koji po njoj odlučuje u roku od 72 sata (član 101. stav 5. Ustava ).“ Dalje, on tvrdi da je Zakon samo promenio sud kome se žalba izjavljuje, dodao rok u kome se žalba izjavljuje i izostavio rok u kome sud odlučuje o žalbi.

Gopodin Balinovac ponovo neistinito interpretira zakonsku odredbu. Naime, za razliku od Zakona o lokalnoj samoupravi, Ustav se u odredbi člana 101. stav 5. ograničava samo na odluku u vezi sa potvrđivanjem mandata i žalbu u vezi sa tom odlukom, budući da se taj član Ustava odnosi na izbor narodnih poslanika i konstituisanje skupštine. Ali zato ne ostavlja pravnu prazninu u delu koji se odnosi na odluku u vezi sa prestankom mandata, jer već u sledećem članu 102. u stavu 4. predviđa da se: “Izbor, prestanak mandata i položaj narodnih poslanika uređuje (...) zakonom.“ Kojim zakonom? Pa onim čija je izrada u nadležnosti organa kojim rukovodi gospodin Balinovac.

Da uporedimo, za trenutak, kako ovu oblast (prestanak mandata) uređuju zakoni iz oblasti lokalne samouprave, a kako Zakon o izboru narodnih poslanika (nadležnost Sekretarijata za zakonodavstvo).

Zakon o lokalnoj samoupravi, u delu kojim se reguliše položaj odbornika, propisuje između ostalog: „Odbornik ima pravo na zaštitu mandata, uključujući i sudsku zaštitu, koja se ostvaruje shodnom primenom zakona kojim se uređuje zaštita izbornog prava u izbornom postupku“ ( Član 31. stav 2.). Dakle, jasno je da pravo na zaštitu mandata, kao širi pojam, u sebi sadrži i zaštitu u postupku potvrđivanja mandata, kao i zaštitu u postupku oduzimanja mandata. Nemoguće je da gospodin Balinovac to ne zna, pa zato ne razumem zašto u svom kazivanju sadržinu ove odredbe Zakona pogrešno interperetira. U prethodnom tekstu jasno sam dokazao da se pitanje sudskih rokova rešava shodnom primenom Zakona o lokalnim izborima, primenom rešenja iz odredbe člana 54. stav 4. Odredba člana 31. stav 2. Zakona o lokalnim izborima omogućuje da se to rešenje primeni, kako u postupku koji se vodi u vezi sa potvrđivanjem mandata, tako i postupku koji se vodi u vezi sa oduzimanjem mandata. Inače, sam postupak donošenja odluke o potvrđivanju mandata i o prestanku mandata regulisan je posebnim članovima Zakona o lokalnim izborima (član 56. odnosno 49. )

Da vidimo sada kako to pitanje reguliše Zakon o izboru narodnih poslanika, za koji je, po Zakonu o ministarstvima, odgovoran gospodin Balinovac.

O potvrđivanju mandata nema ni slova! Pravna praznina? Naravno. I to ogromna. Zato smo sada prinuđeni, u nedostatku zakona, da se oslanjamo na odredbe Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije. Ali, tu nastaje veliki problem kod primene odredbe člana 101. stav 5. Ustava. Naime, ova odredba predviđa pravo na žalbu Ustavnom sudu protiv odluke donete u vezi sa potvrđivanjem mandata. Međutim, iz člana 8. Poslovnika jasno proizlazi da Skupština (za sada) o potvrđivanju mandata ne odlučuje. O tome nema nikave dileme, jer i Ustav (član 107.) i Poslovnik (član 115.) jasno uređuju način odlučivanja Narodne skupštine (obavezno je odlučivanje glasanjem narodnih poslanika). To znači i da Poslovnik Narodne skupštine treba uskladiti sa odredbom člana 101. stav 5. Ustava, da bi ova odredba, kao i odredbe člana 79. Zakona o Ustavnom sudu, bile primenjive u praksi.

Inače, intresantno je napomenuti da (čak) ni Zakon o Ustavnom sudu ne utvrđuje posebno rokove za podnošenje žalbe na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata, već u članu 79. stav 4. predviđa shodnu primenu odredaba kojima se utvrđuju rokovi za podnošenje zahteva za odlučivanje u izbornom sporu (član 75. stav 3. Zakona). Ovo napominjem zbog silnih kritika na račun zaštite mandata odbornika koje je gospodin Balinovac uputio upravo zbog shodne primene rokova iz izbornog spora.

Što se tiče prestanka mandata narodnih poslanika, član 88. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika predviđa da dan prestanka mandata konstatuje Narodna skupština na prvoj narednoj sednici posle prijema obaveštenja o razlozima za prestanak mandata poslanika. I? Šta dalje? Ništa. Postoji samo tačka i pravna praznina. Praznina u kojoj su nestali mandati petoro poslanika Narodne skupštine u jednom od ranijih saziva. Iako je taj slučaj izazavao ogromnu pažnju javnosti i doveo u sumnju legalnost rada Narodne skupštine, očigledno nije bio dovoljno inspirativan za gospodina Balinovca, te nam po tom pitanju nije podario „objektivan“ pogled iz pravničkog ugla. Da li takav njegov odnos ima ikakve veze sa jednom od sledeće dve činjenice:

• Postojeća pravna praznina se nalazi u Zakonu o izboru narodnih poslanika (priprema tog propisa je u nadležnosti Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo) i (ili)

• Zahvaljući postojećoj pravnoj praznini na vlasti je, na republičkom nivou, opstala stranka iz koje dolazi i gospodin Balinovac – DSS.

Svaka čast na profesionalnoj doslednosti.

Da se još malo pozabavimo pitanjem prestanka mandata po važećem Zakonu o izboru narodnih poslanika:

Pitanje prvo: kako to akt konstatovanja prestanka mandata izgleda u stvarnosti (osim na papiru - u zakonskom tekstu)? Znamo kako Narodna skupština odlučuje (član 105. Ustava ), ali kako konstatuje?

Pitanje drugo: Ako se nekako i dogovorimo oko toga kako skupština konstatuje prestanak mandata (a teško ćemo se dogovoriti), šta sa situacijom kada skupština poslaniku nezakonito oduzme mandat ili šta ako ne konstatuje prestanak mandata, a trebalo bi? Na primer, u slučaju nespojivosti funkcija po članu 88. stav 1. tačka 5. Zakona.

Šta u ovim slučajevima da se radi? Kome se i kako žaliti? O rokovima je smešno i govoriti. Međutim, gospodinu Balinovcu je sumnjivo samo ono rešenje koje je dato u zakonima iz oblasti lokalne samouprave!!!

Još jedno novo kazivanje gospodina Blinovca zaslužuje poseban osvrt:

Direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo kaže: „Zakon o lokalnoj samoupravi izaziva nedoumice i oko toga koga sve novi skupštinski saziv treba da izabere i postavi na dužnost da bi skupština bila konstituisana“. Njega zbunjuje to što Zakon o glavnom gradu i Zakon o lokalnoj samoupravi poznaju i zamenika predsednika skupštine, pa se pita: „Da li u konstituisanje ulazi i izbor zamenika predsednika skupštine?“ I zaključuje: „Po meni da“. Sjajno, zaista genijalan zaključak!

Sada stvarno ne znam šta da kažem, jer ako je ova odredba izazvala nedoumice kod gospodina Balinovca, kako će se na njega odraziti formulacija iz odredbe člana 101. stav 4. Ustava: „Narodna skupština konstituisana je potvrđivanjem mandata dve trećine mandata narodnih poslanika.“ Da li to znači da Ustav izaziva nedoumice i oko toga da li se na konstitutivnoj sednici potvrđuju mandati i preostaloj trećini poslanika? Ili, pošto je skupština konstituisana sa dve trećine poslanika, oni ostali mogu da idu kući i čekaju sledeće izbore?!?

Valjda bi i pravniku koji nema takav renome kao gospodin Balinovac trebalo da bude jasno da je u rešenju iz Ustava, kao i kod Zakona o lokalnoj samouprvai (Zakona o glavnom gradu) zapravo reč o minimumu koji treba da postoji. Uzgred, i po Poslovniku Narodne skupštine, pored potvrđivanja mandata, u postupak konstituisanja spada još i izbor predsednika i potpredsednika, imenovanje sekretara Narodne skupštine, obrazovanje poslaničkih grupa i konstituisanje odbora Narodne skupštine. Da li to znači da su Ustav i Poslovnik u koliziji?

Gospodin Balinovac često u svojim tekstovima pravi paralele između rešenja koja važe za Narodnu skupštinu i rešenja za skupštine jedinice lokalne samouprave i izvodi eksperimente. Pa hajde, napravimo jedan eksperiment u oblasti za koju bi on trebalo da bude nadležan (konstituisanje Narodne skupštine). Situacija vrlo aktuelna: konstitutivna sednica je u toku, mandati narodnih poslanika su potvrđeni, ali nema dogovora o skupštinskoj većini. Predsedavajući je samo konstatovao da će narodni poslanici biti obavešteni o nastavku sednice. Sjajno! Kada? U kom roku? Šta ako ne budu obavešteni? Šta ako odugovlači? Šta ako zakaže sednicu tako da ona bude na dan kada su već nastupili uslovi za raspuštanje skupštine (član 109. stav 3. Ustava )? Sasvim je moguće da najstariji poslanik bude iz političke opcije kojoj odgovaraju novi izbori. Zašto gospodin Balinovac kao čuveni pravnik ne da rešenje za ovu situaciju ili je, ipak, važnije kritikovati zakone iz oblasti lokalne samouprave, koji su dali odgovore na sva ova i slična pitanja?

Inače, moram da ga podsetim da mi nije odgovorio ni na ranije postavljeno pitanje: Šta ako predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva ne zakaže prvu sednicu u ustavnom roku? Istina je da Ustav ne predviđa raspuštanje Narodne skupštine u tom slučaju, ali da li to znači i da ona ne mora nikada da se konstituiše?

Mislim da je zaključak očigledan. Zakon o izboru narodnih poslanika vrvi od pravnih praznina. Naš pravni sistem nije dao rešenja za mnoge moguće komplikovane sitacije kada je ta oblast u pitanju. Mnoge od tih pravnih praznina nisu u praksi uočene samo zbog toga što se još niko nije usudio da se na taj način poigra državom. Sa druge strane, ne mogu se ni porediti situacije kada se, na jednoj strani, istovremeno sprovode izbori za 174 skupštine (lokalni nivo), a na drugoj za samo jednu (republički novo). Koliko je veća mogućnost da se pojavi neki problem u izborima i konstituisanju organa na lokalu od one na nivou Republike, ne treba ni trošiti reči.

Inače, način na koji direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo interpretira određene norme iz Zakona o glavnom gradu više je nego nekorektan. Na primer, on kaže da Zakon o glavnom gradu propisuje da se „(...) odredbe zakona o organima grada primenjuju (...) od sprovođenja narednih izbora za odbornike Skupštine grada“ (član 53. Zakona o glavnom gradu). To je tačno. Međutim, daljim komentarima on želi da navede čitaoca na zaključak da se radi o novom (lošem) rešenju koje izaziva probleme u praktičnoj primeni. Međutim, istina je da se radi o normativnom rešenju koje je bilo primenjeno i u prethodnim zakonima iz oblasti lokalne samouprave (primer: član 130. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine). Nikada nije bilo problema u shvatanju i primeni te odredbe, pa se očigledno radi o „iskonstruisanom problemu“, koji gospodin Balinovac stvara za potrebe svog teksta.

Takođe je interesantno da gospodin Balininovac, osim što kritikuje rešenja u zakonima iz oblasti lokalne samouprave, ponekad odluči i da nas (onako usput) poduči i pokaže kako bi zapravo sporna norma trebalo da glasi. Tako, u trenucima dobre volje, on nam poklanja malo od svog znanja i u vezi sa žalbom kaže: „Pravo na žalbu ima kandidat za odbornika kome je potvrđen mandat ili kome nije potvrđen mandat....“ Pogrešno, gospodine Balinovac. Kandidat kome je potvrđen mandat postao je odbornik i ne može se više nazivati kandidatom. To bi bilo slično kao i kada bi smo, recimo, umesto da kažemo „supruga“, rekli „udata devojka“, a Porodični zakon predviđao da tužbu za razvod braka može podneti devojka koja se udala. Šta nam ovo govori? Ne samo to da i nepogrešivi Zoran Balinovac može da pogreši kada piše normu (što je ljudski i razumljivo), već, pre svega, da ne postoji norma koja se, sa manje ili više uspeha, ne može kritikovati. (Gospodin Balinovac to čini sa manje uspeha.)

Najbolje je to rečima opisao jedan naš poznati teoretičar u oblasti izbornih sistema. Naime, u jesen prošle godine, u organizaciji CeSID-a je održan okrugli sto čija je tema bila izborno zakonodavstvo. Prisutni učesnici su iznosili ideje, razne modele, primedbe, sugestije i puno kritika svega onoga što je do tada rađeno u oblasti izbornog zakonodavstva. Predstavnik Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu je pažljivo slušao i, budući da je u jeku bila priprema novog izbornog zakona u oblasti lokalne samouprave, na kraju skupa pozvao prisutne da svoje zamisli izlože u obliku norme i predlože ih kao alternativu rešenjima koja kritikuju. Na takav poziv, teoretičar je duhovito i iznad svega iskreno odgovorio: „E, to od nas nećete dobiti. Znate, normu je jako teško napisati, ali je zato lako po normi udarati“ .