Više od (kulturne) autonomije, a manje od... ili Saveti umesto Statuta

Učestalost i značaj političkih događaja koji naše, uobičajeno jednolično i predvidljivo, leto ove godine čine varljivim do te mere da se u javnosti čak spekuliše i o mogućnosti pada vlade, ili njenoj rekonstrukciji, zasenili su najavu usvajanja po hitnom postupku Zakona o izborima i ovlašćenjima nacionalnih saveta čiji je predlagač vlada. Zaista, ko bi još pored vesti iz Međunarodnog suda pravde u vezi sa zahtevom za savetodavno mišljenje povodom nezavisnosti Kosova, Dinkićevih uslovljavanja i novih obećanja, najave usvajanja zakona o javnom informisanju koji suštinski umanjuje nivo stečenih prava i narušava slobodu medija, ili pregovora o lokalnoj vlasti u Zemunu i Voždovcu, uopšte obraćao pažnju na zakon o nacionalnim savetima? Šta su zapravo nacionalni saveti nacionalnih manjina?

1. Saveti po hitnom postupku

Institucija nacionalnih saveta nacionalnih manjina uvedena je u pravni poredak Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji je u Saveznoj skupštini SR Jugoslavije jednoglasno usvojen 2002. Usvajanjem novog Ustava Republike Srbije 2006. nacionalni saveti nacionalnih manjina postaju ustavna kategorija – Ustav predviđa u članu 75 stav 3 da pripadnici nacionalnih manjina, radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, mogu izabrati svoje nacionalne savete u skladu sa zakonom. Zakon iz 2002. predvideo je da saveti uglavnom imaju savetodavnu ulogu, da mogu da budu nosioci pojedinih javnih ovlašćenja i uredio je postupak izbora nacionalnih saveta u prelaznim i završnim odredbama kojima je predviđeno da će, do donošenja posebnog zakona, izbor nacionalnih saveta vršiti skupštine elektora nacionalnih manjina.[1]

Nakon prvog ciklusa izbora nacionalnih saveta (tokom 2003. i 2004) pojedinim savetima je tokom godina istekao Zakonom iz 2002. predviđeni četvorogodišnji mandat i u pravnom poretku, ako se izuzme rešenje predviđeno Pravilnikom o načinu rada skupština elektora za izbor nacionalnih saveta koje omogućava vanredne izbore, nije bilo propisa na osnovu kojeg bi se održali izbori za nacionalne savete kojima je istekao mandat. Donošenje propisa je izostalo usled spleta različitih političko-pravnih činilaca: za vreme postojanja državne zajednice Srbije i Crne Gore, usled nejasno utvrđene raspodele nadležnosti između državne zajednice i država članica u sferi manjinskih prava, nije bilo jasno na kojem nivou organizovanja javne vlasti treba doneti zakon o izborima nacionalnih saveta, nakon prestanka postojanja državne zajednice Vlada Republike Srbije je formirala posebnu Službu za ljudska i manjinska prava,[2] formiranjem nove vlade u maju 2007. nadležnost za pripremu zakona iz te oblasti prelazi na Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu.[3] Formiranjem Vlade 2008. ponovo se obrazuje Ministarstvo za ljudska i manjinska prava koje preuzima jedan od postojećih nacrta i, uz izvesne sitne izmene, u skladu s Poslovnikom Vlade dostavlja resornim ministarstvima na mišljenje. Tokom 2009. resorna ministarstva pravde, finansija, državne uprave i lokalne samouprave, kao i Sekretarijat za zakonodavstvo, uglavnom daju negativna mišljenja, ali Vlada Republike Srbije na jednoj od svojih nedavnih sednica i mimo negativnih mišljenja resornih ministarstva, suprotno sopstvenom poslovniku, odlučuje da Predlog zakona po hitnom postupku uputi u skupštinsku proceduru. Postavlja se osnovano pitanje zašto je Vlada Republike Srbije tako postupila?

2. Saveti umesto Statuta

Odgovor na postavljeno pitanje pažljiviji posmatrač srbijanske političke scene može lako da pronađe ukoliko donošenje ovog zakona poveže sa (ne)prilikama koje je na domaćoj političkoj sceni proizvelo usvajanje neustavnog Statuta u Skupštini AP Vojvodine i događajima koji su nakon toga usledili. Naime, očigledno kolebanje vladajuće stranke da javno i jasno odbaci protivustavni Statut, čak i nakon neskrivenih iskri nerazumevanja na relaciji pokrajinski odbor beogradska centrala, skrivanje iza pokušaja pripreme zakona o nadležnostima AP Vojvodine kojim bi se očigledne protivustavnosti Statuta pravnički veštije maskirale i signali koje su poslanici pripadnici nacionalnih manjina na koje se oslanja politička većina, prvenstveno iz reda SVM-a, počeli da upućuju inače krhkoj vladi nagriženoj koalicionim računicama i ucenama, uz otvaranje pitanja granica budućih regiona, naterali su predsednika Tadića da učini izvesne ustupke. Nažalost, iako zvanično najavljeno na sednici Saveta za EU integracije, kojoj je predsedavao predsednik Tadić, hitno usvajanje Zakona o nacionalnim savetima u tekstu koji je upućen u skupštinsku proceduru niti će za Srbiju i njeno sadašnje rukovodstvo značiti rešavanje pitanja Statuta AP Vojvodine, niti će značiti razvijanje sprovodljivog, održivog i na vladavini prava i evropskim i uporednim standardima zasnovanog sistema manjinske zaštite. Imajući u vidu da su oba teksta, i Statuta i Zakona o nacionalnim savetima, suštinski pisali isti autori, što je uočljivo po stilu i sadržaju pojedinih rešenja, pre će biti da će usvajanje Predloga zakona o nacionalnim savetima u tekstu u kojem je Vlada utvrdila predlog predstavljati uvođenje „na mala vrata“ u zakon pojedinih protivustavnih rešenja kojima odiše Statut usvojen u Skupštini AP Vojvodine, a koja, osim ukoliko nije reč o tihim pritiscima za koje ne znamo, nemaju nikakve veze sa EU integracijama. 

3. Više od kulturne autonomije

Predlog zakona, baš kao i Statut, suštinski označava protivustavno prekomponovanje političkog sistema Republike Srbije, uvođenje konsocijacije umesto građanske ustavnosti, nacionalnu getoizaciju i segregaciju u javnim poslovima, izmenu niza sistemskih zakona u pojedinim oblastima društvenog života i stvara nesprovodljiv model nepoznat u uporednom i bez pravnog osnova u međunarodnom pravu koji može da bude samo uzročnik novih problema u inače osetljivoj oblasti manjinske zaštite.

Predlog zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, umesto da utvrdi sadržinu i granice prava na samoupravu u oblastima kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, radi čijeg ostvarenja, prema članu 75 stav 3 Ustava Republike Srbije, pripadnici nacionalnih manjina mogu da izaberu nacionalne savete, nacionalne savete pretvara u nezaobilaznog učesnika u bezmalo svakoj aktivnosti koju državni organi, od upravnih do predstavničkih, ili nezavisne javne službe i servisi, u skladu sa sistemskim zakonima, sprovode u navedenim oblastima društvenog života, a koje, u najširem smislu, mogu da imaju ikakve veze sa položajem nacionalnih manjina. Pa čak i više od toga! Zaista se osnovano može postaviti pitanje da li je sa konceptom samouprave, ili kulturne autonomije spojivo da nacionalni saveti učestvuju u svim aspektima upravljanja ustanovama čiji je osnivač Republika, pokrajina, ili jedinica lokalne samouprave i to od predlaganja direktora, ili davanja mišljenja o predloženim kandidatima, preko učestvovanja u izboru organa upravljanja, često i na uštrb organa koji prema važećem zakonodavstvu to čine (npr. u sferi prosvete, predlažu kandidate upravnog, odnosno školskog odbora koji treba da budu predstavnici lokalne samouprave!), pa do učestvovanja u selekciji kandidata koji se prijavljuju na javne konkurse za popunjavanje pojedinih radnih mesta (npr. u slučaju selekcije kandidata za imenovanje odgovornog urednika programa na jeziku nacionalne manjine u radiodifuznim ustanovama). Štaviše, Predlog zakona, osim učestvovanja u upravljanju ustanovama čiji je osnivač Republika, AP ili lokalna samouprava, predviđa da nacionalni saveti imaju nadležnosti u vezi sa pitanjima koja uveliko prevazilaze bilo kakvo tumačenje ustavnog prava na samoupravu nacionalnih manjina (npr. davanje mišljenja na nastavne programe srpskog jezika!), a sve pojedinačne pravne akte koje državni organi, pa čak i javne službe i servisi, donesu bez odgovarajućeg predloga ili mišljenja nacionalnog saveta sankcioniše ništavošću, odnosno nemogućnošću proizvođenja bilo kakvih pravnih posledica! Međutim, ni to nije sve!

 Predlog zakona predviđa da će Narodna skupština i Vlada Republike Srbije, pre razmatranja i odlučivanja o pitanjima iz oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, zatražiti mišljenja nacionalnih saveta, da nacionalni saveti mogu da iniciraju Vladi ukidanje, odnosno poništenje podzakonskih opštih akata organa uprave koje inače donose starešine organa uprave (ministri) i da pokrajinskim i lokalnim organima mogu da daju predloge, inicijative i mišljenja o svim pitanjima koja se odnose na položaj nacionalnih manjina (dakle ne samo na pitanja iz četiri oblasti o kojima Ustav govori!) i da su ti organi obavezni da predloge, inicijative i mišljenja saveta razmotre i preduzmu odgovarajuće mere!

Poseban problem predstavljaju rešenja sadržana u Predlogu zakona prema kojima na inicijativu pojedinog nacionalnog saveta, Republika, pokrajina, ili lokalna samouprava prenosi osnivačka prava nad ustanovama koje su isključivo vezane za nacionalne manjine (npr. u školama u kojima se nastava isključivo izvodi na manjinskom jeziku, ili u ustanovama javnog informisanja isključivo na jeziku nacionalne manjine), ili za koje nacionalni savet sâm utvrdi da su od posebnog značaja za nacionalnu manjinu. Sudeći prema izloženim formulacijama, republika, pokrajina ili lokalna samouprava bile bi u takvim slučajevima dužne da prenesu osnivačka prava nad takvim ustanovama, a njihov isključiv karakter onemogućio bi bilo kakav vid multikulturalnosti i interkulturalnosti! Štaviše, ukoliko se izložena rešenja sagledaju i u kontekstu rešenja iz usvojenog Statuta prema kojima država prenosi osnivačka prava na pokrajinu, nije teško utvrditi da je namera tvoraca Predloga bila jasna: od države, što preko pokrajine, što direktno, preuzeti što veći broj ustanova i učiniti ih jednonacionalnim! To nesumnjivo nije društvena integracija manjina, već stvaranje potpuno paralelnog sveta u kojem se odvija obrazovanje, kultura i informisanje pripadnika manjina.

4. Protivustavni izborni hibrid

Predlog zakona propisuje da izbori za nacionalne savete mogu biti neposredni ili putem elektorske skupštine, da će se nacionalne manjine same opredeliti kojem će od ova dva načina dati prioritet (!?) i da će se neposredni izbori za nacionalne savete održati ako se do dana raspisivanja izbora na poseban birački spisak nacionalne manjine upiše više od 50 odsto od ukupnog broja pripadnika nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva, umanjenog za 20 odsto. Izložene odredbe Predloga zakona sadrže veoma problematična i teško sprovodljiva rešenja. Nije teško utvrditi da je model neposrednih izbora koji se odvijaju po posebnom biračkom spisku ustupak velikim nacionalnim manjinama i njihovim vodećim strankama koje će posredstvom posebnih biračkih spiskova izvršiti nacionalnu mobilizaciju i homogenizaciju, a nacionalne savete staviti pod partijski uticaj! Osnovano se postavlja pitanje šta kombinovanje dva različita izborna modela znači za samu instituciju nacionalnog saveta, nezavisno od pitanja o čijem je nacionalnom savetu reč?

Izloženi model je hibridni model izbora nacionalnih saveta sastavljen od neposrednih i elektorskih izbora. Takvo rešenje neminovno vodi i hibridnom karakteru same institucije nacionalnih saveta. Imajući u vidu da nacionalni saveti predstavljaju poseban vid funkcionalne decentralizacije, kombinovanje različitih modela njihovog izbora imalo bi istovetno značenje i učinak kao i npr. različiti modeli izbora za jedinice teritorijalne decentralizacije. Zaista je teško zamisliti da se lokalni izbori u delu opština u Republici Srbiji sprovode po proporcionalnom, a u delu opština po većinskom principu i da same opštine prethodno određuju kojem će se od ta dva modela izbora prikloniti! Štaviše, polazeći od ustavne slobode izražavanja nacionalne pripadnosti i odredbe člana 47 stav 2 Ustava kojom se izričito predviđa da niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti, teško se može prihvatiti koncept biračkog spiska pripadnika nacionalnih manjina. Takođe, budući da je u pravnom sistemu Republike Srbije birački spisak javna isprava u koju svako može da ima uvid, ostaje otvoreno pitanje kako je moguće uskladiti karakter javne isprave manjinskog biračkog spiska, a samim tim i mogućnost svakoga da saznaje nacionalnu pripadnost pojedinih lica koja su upisana na taj spisak, sa ustavnom odredbom člana 42 stav 1 kojom se jamči zaštita podataka o ličnosti. Rešenja kojima se predviđa stvaranje posebnih manjinskih biračkih spiskova na kojima će biti upisani pripadnici nacionalnih manjina nisu u skladu ni sa sistemskim rešenjima sadržanim u Zakonu o izboru narodnih poslanika Republike Srbije,[4] a o potpunom paralelizmu struktura za sprovođenje takvih izbora da ne govorimo! 

Posebno je problematična i potpuno arbitrarna odredba stava 3 člana 28 Predloga zakona koja predviđa da će se neposredni izbori za nacionalne savete održati ako se do dana raspisivanja izbora na poseban birački spisak nacionalne manjine upiše više od 50 odsto od ukupnog broja pripadnika nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva, umanjenog za 20 odsto. Takvo rešenje najpre nameće dilemu da li bi eventualni elektorski izbori, budući da su posledica nedovoljnog interesa pripadnika nacionalne manjine za (neposredne) izbore, zaista bili dobra osnova za formiranje tela koja exconstitutione treba da budu legitimni predstavnici nacionalnih manjina. Drugim rečima, u praksi bi se postavilo pitanje da li nacionalni saveti izabrani na elektorskim izborima, za koje je manje od 50 odsto pripadnika manjine iskazalo interes, uopšte mogu da budu legitimni predstavnici nacionalnih manjina? Štaviše, nije jasno ni kako, ni zbog čega su tvorci Predloga zakona predvideli da broj pripadnika nacionalnih manjina koji ne treba da se upišu na biračke spiskove iznosi 20 odsto od ukupnog broja pripadnika nacionalne manjine prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva. Očigledno je da je reč o potpuno slobodnoj i samovoljnoj proceni broja lica koja nemaju biračko pravo, budući da se broj lica koja su birači i istovremeno pripadnici različitih nacionalnih manjina ne može unapred odrediti. Takav način izrade biračkog spiska je potpuno neprihvatljiv u 2009. i 2010. godini, budući da je novi popis stanovništva zakazan već za 2011. Drugim rečima, potpuno je neracionalno pristupiti formiranju posebnih biračkih spiskova u drugoj polovini 2009. i tokom 2010. ako se novi rezultati popisa stanovništva mogu očekivati već 2011.

5. Zaključak

Koncept kulturne autonomije, odnosno samouprave radi čijeg ostvarenja pripadnici nacionalnih manjina imaju u skladu sa Ustavom pravo da izaberu nacionalne savete, koji bi u Republici Srbiji bio uveden ukoliko bi se zakon usvojio u predloženom tekstu, uveliko bi prevazišao sve postojeće modele i predstavljao bi, što zbog nadležnosti, što zbog modela izbora takvih tela, jedinstveni akt u svetu. Takav zakon bi bio teško sprovodljiv i može se samo zamisliti na kakve probleme bi Srbija naišla i kakva silina optužbi bi zbog kršenja prava manjina i očigledne povrede zakona bila u budućnosti usmerena prema Srbiji, ukoliko se zakon usvoji u predloženom tekstu. Ne treba zaboraviti ni ustavnu zabranu smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava, tako da se postavlja pitanje da li bi eventualno usvajanje zakona u predloženom tekstu onemogućilo bilo kakve izmene koncepta samouprave i kulturne autonomije u budućnosti? Zato, umesto kupovine vremena, loših kompromisa i kratkotrajnog obezbeđivanja podrške Vladi, do novih uslovljavanja, Predlog zakona treba izmeniti, uskladiti sa Ustavom i predvideti ostvarljiva rešenja koja neće ići na uštrb vladavine prava i nacionalnih interesa, kako nacionalne većine, tako ni svih nacionalnih manjina.