Анализа предлога ребаланса буџета за 2009. годину

Анализа буџета може бити истовремено једноставна, и веома компликована. Једноставна је ако посматрате искључиво бројке (математички приступ), веома компликована ако покушате да видите логику и последице таквог буџета (економски приступ анализи). На странама које следе анализираћемо предлог Закона о изменама и допунама Закона о буџету Републике Србије за 2009. годину (у даљем тексту: предлог ребаланса буџета) на овај други начин.

Кренимо редом по члановима предлога:

У члану 1. на основу пројектованих примања и издатака у буџету констатује се да нови дефицит буџета износи око 70 милијарди динара, што је за око 20 милијарди динара више од пројектованог дефицита буџета (49,99 милијарди динара) у Закону о буџету за 2009. годину.  

Табела 1. Примања и издаци буџета Републике Србије

                                                                                                 у динарима

Дефицит буџета од 70 милијарди динара и отплата главнице дуга од 147,9 милијарди динара финансирају се примањима од задуживања и продаје финансијске имовине од 218,4 милијарде динара. Користећи математички приступ, приступ посматрања бројева, у односу на финансирање буџета из Закона о буџету можемо да констатујемо следеће:

• Да се дефицит повећао за 20 милијарди динара, са 49,9 милијарди на 70 милијарди динара;

• Да се отплата главнице дуга повећала за око 105 милијарди динара, са 42,7 милијарди на 147,9 милијарди динара; и

• Да су се примања од задуживања и продаје финансијске имовине повећала за 125 милијарди динара, са 92,7 милијарде на 218,4 милијарде динара.

Посматрано математички бројеви се уклапају, али логички посматрано, интересује ме зашто се пројектована отплата главнице у априлу повећала за 105 милијарди динара у односу на децембар 2008. године. То повећање и повећање дефицита од 20 милијарди динара условило је и повећање задуживања за 125 милијарди динара. Наиме, пројектовани приходи у ребалансу буџета смањени су за 50 милијарди, а расходи за око 30 милијарди динара у односу на децембар 2008. године када је усвојен закон о буџету, што нам даје такође повећање дефицита од 20 милијарди динара. Значи математички се све уклапа, само се поставља логично питање зашто је дошло до повећања пројектованог износа за отплату главнице дуга и поред свих представљених економских мера које, како је Влада саопштила, имају за циљ смањење расхода и повећање прихода? Но, идемо даље, можда ћемо и доћи до разјашњења ове недоумице.

У погледу укупних прихода у анализи смо ускраћени за прецизну информацију на основу ког реалног раста и стопе инфлације су извршене пројекције прихода у буџету. Међутим, на основу укупних пореских прихода од 586 милијарди динара (водите рачуна о разлици између укупних примања и укупних пореских прихода) може да се процени да су пројекције извршене на бази процене смањења реалне октивности од 1 до 2 одсто. Као потврду овом ставу могу да се позовем на претходни текст „Куд плови овај брод“ где сам у табели 3. показао да се укупни порески приходи за економску активност од -2% крећу око 570 милијарди динара. У овом тренутку анализа пореских прихода не зависи примарно од пореске основице, пореских стопа, акциза и царина, већ примарно зависи од кретања економске активности. Ако предложене, и усвојене, економске мере владе не зауставе даљи пад економске активности, онда ће се то негативно одразити на остваривање пројектованих пореских прихода. Стога нека дубља анализа пореских прихода тренутно није неопходна, напросто будућност у погледу економске активности је веома неизвесна. Али интересантна је једна друга чињеница у погледу укупних примања у ребалансу буџета, а то је да, у оквиру непореских прихода имамо нову ставку – сопствени приходи буџетских корисника. Ова ставка је подигла укупна примања за 12 милијарди динара. Веома интересантан начин за повећање укупних прихода. Зашто та средства нисмо укључили у пројектовање укупних примања у децембру 2008. године? Математички посматрано имали бисмо дефицит од 38 милијарди динара, а не 49,9 милијарди динара.

На страни 4. у оквиру члана 1. ребаланса буџета добијамо информацију која може да представља корак ка разјашњењу логичке недоумице зашто нам се повећала ставка отплата главнице дуга за 105 милијарди динара.

Табела 2. Отплата дуга и набавка финансијске имовине Републике Србије

Ако упоредимо податке из табеле 2. ребаланса буџета са подацима из Закона о буџету за 2009. годину, онда можемо да констатујемо да се отплата дуга домаћим кредиторима повећала за 102,6 милијарди динара, отплата дуга страним кредиторима за 2 милијарде динара (курсна разлика) и отплата дуга по основу активираних гаранција за 0,5 милијарди динара. Да, сада уочавамо да се отплата дуга повећала за 105 милијарди превасходно због повећања отплате дуга домаћим кредиторима за 102,6 милијарди динара. Можда се ви не питате, можда сте задовољни само бројевима (цифре се уклапају), али мене интересује зашто се ова ставка повећала у односу на ону од пре три месеца. То није мали износ, то је милијарду и нешто евра, и јавља се у априлу као обавеза државе према домаћим кредиторима. Изгледа као да држава намерава да се задужи краткорочно (до годину дана) за износ преко једне милијарде евра. Можда нисам у праву, видећемо даље кроз анализу ребаланса буџета, али ако јесам, онда се поставља логично питање зашто то држава ради? Зашто, ако верује у ефекте предложених економских мера на економску активност привреде Србије. Логично би било да се задужи додатних 25 милијарди динара сходно повећању дефицита буџета од 20 милијарди динара и повећању отплате дуга страним кредиторима за око 2 милијарде динара.

У члану 2. предлога ребаланса буџета констатује се да ће потребна финансијска средства за финансирање резултата буџета у износу од 218,4 милијарди динара бити обезбеђена из приватизационих примања, кредита, донација, финансијске имовине буџета и кроз емитовање државних хартија од вредности.

Члан 3. ребаланса буџета, као и идентичан члан у буџету, састоји се из три дела – део А, део Б и део В. Део А односи се на издавање гаранција Републике Србије до износа од око 130,7 милијарди динара. Ради се о кредитима који се одобравају јавном сектору где се држава јавља као гарант. У односу на буџет у ребалансу буџета види се смањење гаранција за 100 милиона долара и око 450 милиона евра, али је веома интересантно да се у оквиру дела А јавља нова позиција у којој се држава јавља као гарант Народној банци Србије која ће финансирати ликвидност банака са износом од 40 милијарди динара! Веома незгодна позиција која отвара простор за различита тумачења и свакако би требало сачекати званично објашњење Народне банке Србије. У делу Б који се односи на одобравање пројектних зајмова значајно се повећавају зајмови од пословних банака у ребалансу буџета, и то за 80,7 милијарди динара. Конкретно, у питању су кредити за програмску подршку буџету, а ако износ планираних финансијских средстава претворимо у евре по курсу од 94 динара за евро, онда долазимо до износа од 850 милиона евра који нису били планирани у Закону о буџету за 2009. годину. У суштини, овим смо (раз)открили 80% повећања обавеза према домаћим кредиторима (102,6 милијарди динара).

Члан 5. предлога ребаланса буџета, као и истоветни члан у Закону о буџету, и говори о расподели средстава буџета по корисницима. У буџету постоји 60 раздела, и овде нећу наводити смањење расхода за све разделе, већини читалаца би било веома досадно, мада би за понеког било занимљиво то колико је који од корисника средстава буџета смањио своје расходе. Са друге стране, желим да укажем на одређене позиције за које сматрам да су битне у анализи осталих чланова предлога ребаланса буџета. Кренимо редом.

Раздео 1. односи се на Народну скупштину и њене стручне службе. Свеукупно расходи су смањени за око 400 милиона динара и сада износе 1,6 милијарди динара. Више од 50% овог смањења односи се на смањење плата (економска класификација 411) и смањење посланичког додатка (економска класификација 417). Остатак смањења односи се на трошкове путовања, материјал, услуге по уговору, итд.

Раздео 2. односи се на Председника републике. Расходи су смањени за око 25 милиона и сада износе око 126 милиона динара. Највећи део смањења односи се на трошкове путовања који су смањени за око 22 милиона динара.

Раздео 3. односи се на Владу, и нећете веровати, има 14 позиција!!! Када бих Вам све позиције навео уморили бисте се од читања. Но, ево неких: кабинет председника владе, кабинет првог подпредседника владе, кабинет потпредседника владе за европске интеграције, кабинет подпредседника владе за привредни развој, кабинет подпредседника владе за социјалну политику, генерални секретаријат владе, канцеларија за сарадњу са медијима, канцеларија за европске интеграције, служба за управљање кадровима, итд. Укупно смањење расхода за свих 14 позиција је око 400 милиона динара и сада износи око 1,5 милијарди динара. Уштеде су углавном остварене кроз смањење плата, доприноса, сталних трошкова, трошкова путовања, услуга по уговору, материјала, итд.

 Раздео 4. и 5. односи се на Уставни суд и правосудне органе и надам се да ће ми судије опростити што ћу их овом приликом прескочити и прећи одмах на раздео 8. – Министарство спољних послова. У министарству спољних послова расходи су смањени за око 740 милиона динара и сада износе око 5 милијарди динара. Уштеда од 740 милиона динара је остварена на истим позицијама као и у оквиру раздела 3, али оно што је интересантно, а јавља се касније и у оквиру осталих раздела, јесте појављивање економске класификације 551 која није постојала у оквиру овог раздела у Закону о буџету. Економска класификација 551 односи се на Нефинансијску имовину која се финансира из средстава за реализацију Националног инвестиционог плана, а распоред и коришћење средстава ове апропријације вршиће се по посебном акту Владе. У оквиру министарства спољних послова за ову економску класификацију издвојено је 150 милиона динара. С обзиром на дискреционо право Владе поводом располагања овим средствима, ми заправо не знамо за шта ће се ова средства користити, и да ли ће се уопште користити јер допуна одређених чланова предлога ребаланса буџета, о којима ћемо касније говорити, отвара могућност да се ова средства и не искористе.

Раздео 9. односи се на Министарство одбране и обухвата војну одбрану, инспекторат одбране, војну службу безбедности и војно-обавештајну службу. Укупно смањење расхода у оквиру министарства одбране износи око 4 милијарде динара и сходно томе, расходи буџета износе 66 милијарди динара. Уштеда од 4 милијарде динара остварена је у оквиру функције 210 – војна одбрана – и то кроз смањење плата (800 милиона динара), материјала (1,2 милијарде динара), машине и опрема (1,7 милијарди динара), итд.

Раздео 10. односи се на Министарство унутрашњих послова. Укупни расходи су смањени за око 2,5 милијарде динара и сада износе 40,5 милијарди динара. Плате су смањене за 800 милиона динара, стални трошкови за 450 милиона динара, материјал за 820 милиона, итд. И у оквиру овог министарства јавља се поново нова позиција 551 у износу од 450 милиона динара.

Раздео 12. односи се на Министарство финансија, и ту бих се мало више задржао у анализи. Наиме, укупни расходи у оквиру овог министарства се не смањују већ се повећавају за 123 милијарде динара. Не, то не значи да и у оквиру овог министарства није дошло до смањења плата, сталних трошкова, материјала, трошкова путовања, итд. Као и остала министарства и министарство финансија бележи смањење на овим позицијама, али је очигледно, услед неповољних економских дешавања у нашој земљи, дошло до повећавања расхода на одеђеним позицијама. Да видимо поближе шта се то десило. Прво, у оквиру функције 90, економска класификација 464 – дотације организацијама обавезног социјалног осигурања – дошло је до повећања расхода за 29 милијарди динара и сада износе 207 милијарди динара. Од тих 29 милијарди динара 24 милијарде динара директно повећавају средства намењена за пензије осигураника запослених која сад износе 175,5 милијарди динара. Средства намењена за пензије осигураника пољопривредника остају на нивоу од 13 милијарди динара. Ако тумачите ово повећање средстава као повећање пензија, онда сте погрешили. У једном од претходних текстова управо сам објашњавао да пад економске активности има веома велике импликације на Фонд ПИО, јер у оквиру укупних примања фонда социјални доприноси осигураника запослених чине 52% тј. око 242,5 милијарди динара. Са падом економске активности пада и ниво и учешће ових доприноса те је стога потребно повећати издвајања у буџету како би се постојећи ниво пензија одржао. Ето још једног доказа зашто је круцијално важно одржати, па и повећати, ниво економске активности. Иза бројева стоје економски механизми, и ви простим бројкама на папиру не решавате проблем. Шта ако уследи већи пад економске активности? Решење математичким приступом указује на то да ће вам бити потребна додатна средства, или ћете бити приморани да идете на смањење пензија. У сваком случају, ни на један од поменута два начина нећете решити проблем, јер је решење путем бројева, решење у датом временском тренутку „т“. Економија функционише у временском периоду „т + н“ и једино одрживо решење је у спречавању даљег пада економске активности. Но, идемо даље. Ово повећање расхода од 29 милијарди динара плаћено је смањењем трансфера осталим нивоима власти за 15 милијарди динара. Да ли је ово целисходан економски потез? (Свој став сам изнео у тексту „Куд плови овај брод“.)

Повећање од 29 милијарди и смањење од 15 милијарди динара даје нам плус од 14 милијарди динара, и поставља се питање где је остатак до 123 милијарде динара повећања расхода у оквиру раздела 12. Остатак повећања налази се у оквиру раздела 12.3 Управа за трезор, функција 170 – трансакције везане за јавни дуг. У оквиру ове функције види се повећање расхода на економској класификацији 611 – отплата главнице домаћим кредиторима – за 102, 6 милијарди динара. Такође, бележи се раст на економској класификацији 441 – отплате домаћих камата – за 5,6 милијарди динара. Наравно, ово су бројеви који објашњавају повећање расхода од 123 милијарде динара, а такође потврђују став који сам претходно изнео, а односи се на (планирано) краткорочно задуживање државе од преко једне милијарде евра. (Да је краткорочно показује раст расхода за отплату камата домаћим кредиторима.) Такође, уочили смо у члану 2. да је 80 милијарди динара од пословних банака, а остатак држава планира да оствари кроз продају тромесечних државних хартија од вредности. План аукција ових хартија од вредности до краја године у просеку подразумева 4 аукције месечно. На последњих неколико аукција држава је забележила стопостотну реализацију и на тај начин обезбедила је нешто мање од 3 милијарде динара по аукцији. То је у начелу у реду, али и даље остаје питање зашто то држава ради, тј. планира ако заиста верује да ће економске мере одржати ниво економске активности и сходно томе ниво пројектованих укупних пореских прихода.

Већ је много бројева и текст оптерећује читаоца, те ћу се у наставку осврнути само на још два раздела, раздео 15. – Министарство економије и регионалног развоја, и раздео 58 (у оквиру члана 6. предлога ребаланса буџета) – Министарство здравља.

Раздео 15. односи се на Министарство економије. Укупно смањење расхода износи око 8,9 милијарди динара и сада расходи износе око 35 милијарди динара. Анализа расхода овог министарства је јако битна са становишта економске активности привреде Србије те ћемо јој посветити мало више пажње. У оквиру функције 410, економска класификација 451 – субвенције јавним нефинансијским предузећима и организацијама – бележи се раст расхода од бројке од 500 милиона динара на 3,57 милијарди динара. Средства ове апропријације у износу од 3,5 милијарде динара намењене су за програм кредитне подршке привреди преко Фонда за развој. Да, средства нису велика, као ни повећање истих у ребалансу, али свакако би требало поздравити намеру која ће директно, мада недовољно, утицати на економску активност. Са друге стране, у оквиру економске класификације 454 – субвенције приватним предузећима – бележи се смањење расхода за 450 милиона динара, те су укупни расходи пројектовани на 1,258 милијарди динара. Средства ове апропријације користе се за греенфиелд инвестиције, те ово смањење, супротно претходном повећању, утиче негативно на економску активност. Значајно смањење расхода имамо у оквиру економске класификације 621 – набавка домаће финансијске имовине. Ова позиција бележи смањење од 4 милијарде динара те су сада расходи на овој позицији 13 милијарди динара. Оно што је још битније у погледу ове позиције јесте да су Влада или министар избегли да се одреде у погледу намене финансијских средстава у износу од 13 милијарди динара. Наиме, у закону о буџету имамо прецизну информацију да су средства од 3,1 милијарду динара намењена за старт-уп кредите за почетнике преко Фонда за развој, да су средства од 14 милијарди намењена за оснивачки улог, за улагања од посебног значаја (Фиат-Застава) и наменски кредит за Фиат. Сада у ребалансу буџета имамо информацију да су средства (без бројчаних вредности) намењена за:

§         Start-up кредите за почетнике,

§         За оснивачки улог и улагање од посебног значаја (Фиат-Застава, РТБ Бор, и друго),

§         За наменске кредите за подстицање извоза,

§         За субвенционисане кредите за ликвидност привреде,

§         За потрошачке кредите за куповину домаћих производа,

§         За друге мере за подстицање привреде (програм замене старих аутомобила за нове, програм субвенционисане продаје домаћих трактора и друго).

Свакако треба подржати намену ових средстава јер са једне стране утичу позитивно на економску активност, а са друге стране на агрегатну тражњу. Но, нешто друго је овде чудно, са 17 милијарди динара смањени су расходи на 13 милијарди динара, а листа наменског трошења средстава се значајно проширила. Ако су старт-уп кредити остали на нивоу од 3,1 милијарду динара (рекламе на РТС-у су потврда овом ставу), а Влада нас је обавестила да субвенционише камате на кредите за ликвидност у износу од 4 милијарде динара, и камате на потрошачке кредите у износу од 1 милијарде динара, и још плус имамо кредите за подстицање извоза, као и 1000 евра за замену аутомобила и 2000 евра за куповину домаћих трактора, онда се питам шта се дешава са оснивачким улогом за Фиат-Застава. Добро, знамо да је Фиат одложио на неодређено време уплату свог оснивачког улога од 199,53 милиона евра, али шта се дешава са нашим обавезама од 49,76 милиона евра по питању оснивачког улога. Да ли смо и ми одложили уплату оснивачког улога, али не желимо да то саопштимо, или се можда средства за оснивачки улог налазе у оквиру пројектованих средстава на овој позицији? Претпоставимо да се налазе на тој позицији, али онда се поставља логично питање зашто су расходи у буџету на овој позицији били за 4 милијарде већи, а листа наменског трошења далеко мања. О томе нек просуде сами читаоци.  

У оквиру овог истог раздела 15, функција 412, економска класификација 451 – субвенције јавним нефинансијским предузећима и организацијама смањена су средства за 280 милиона динара, тако да укупни расходи за ову економску класификацију сада износе 920 милиона динара. Ово није значајно смањење али сам га навео јер директно указује на грешку коју сам начинио на самом почетку ове анализе. Ово смањење од 280 милиона динара односи се на зараде инвалидним лицима, као и за побољшање услова рада инвалидних лица. Такође, у оквиру економске класификације 472 смањена су средства за „Транзициони фонд“ за 2,5 милијарде динара. Мало касније ћу вам рећи где сам тачно погрешио, у ствари чим укажем на то где је остварено смањење расхода у разделу 60 – Министарство здравља.

Расходи Министарства здравља смањени су за 3,1 милијарду динара у оквиру главног програма 1804, функција 760 – обезбеђивање обавезног здравственог осигурања за лица без сопствених прихода. У буџету за 2009. годину су пројектована средства за ову позицију у износу од 3,64 милијарде динара и та средства имају за циљ да обезбеде здравствену заштиту лицима која се сматрају осигураницима по члану 22 став 1. Закона о здравственом осигурању. Да бисте схватили о којим лицима се ради и на коме се уштедело 3,1 милијарда динара у прилогу овог текста наводим комплетан текст члана 22 Закона о здравственом осигурању [1].

Да, на почетку сам направио грешку када сам указао да при анализи буџета морате поред математичког приступа, да укључите и логички и економски приступ. Сада морам да допуним свој став и констатујем да поред наведених приступа морате да укључите и социјални, као и хумани приступ. Верујем да није потребно да објашњавам зашто, након претходног примера „уштеде у буџету“ Министарства здравља.  

Предлог ребаланса буџета завршава се чланом 20. али мени лично је интересантнији члан 8 који констатује да се у члану 9. Закона о буџету после става 2 додаје нови став 3 који гласи: „изузетно у 2009. години у случају да се примања буџета Републике Србије остварују у мањем износу од планираних и после предузимања мера из члана 42. Закона о буџетском систему, Влада може донети одлуку да се износ апропријације који није могуће искористити, унесе у текућу буџетску резерву“. Пре него ли објасним зашто ми је овај члан предлога ребаланса буџета посебно занимљив, морам прво да вас упознам са чланом 42 Закона о буџетском систему. Члан 42 констатује да ако се у току фискалне године издаци повећају или примања смање, на предлог министра може се обуставити извршење појединих издатака не дуже од 45 дана. Став 5 овог члана констатује да би у том случају Влада морала да обавести Народну скупштину. Шта је поента? Влада има могућност да након истека 45 дана износе одређених апропријација просто искључи из извршења буџета и пребаци их у текућу буџетску резерву. Значи износи апропријација се и даље налазе на расходној страни буџета али нису више у функцији извршења буџета. Е, сада, зашто ми је ово интересантно? Враћам се на економску класификацију 551. Да Вас подсетим, ради се о Нефинансијској имовини која се финансира из средстава за реализацију Националног инвестиционог плана, а распоред и коришћење средстава ове апропријације врши се по посебном акту Владе. Значи потпуно недефинисана позиција, међутим ако саберете износе ове економске класификације у различитим разделима, онда долазите до суме од око 10 милијарди динара! А то значи да Влада елегантно може да смањи реализацију расхода, не и саме расходе - јер ће се повећати текућа буџетска резерва - за додатних 10 милијарди динара. Наравно овај члан обезбеђује Влади дискреционо право и у погледу других позиција у буџету, с тим да мора да обавести Народну скупштину.

На крају вратимо се на почетак. Математички посматрано анализа буџета је сасвим коректна, мада има неколико грешака које су вероватно настале у журби током припремања документа – раздео 15 функција 474 економска класификација 621 у објашњењу је додато 5 милиона динара више, и раздео 17 функција 450 економска класификација 451 уместо износа од 9,5 милијарди намењених за субвенције ЈП „Железнице Србије“ стоји износ од 950 милиона динара.

Логички посматрано, посебно са становишта члана 8. који смо малопре анализирали, ребаланс буџета оставља пристојан маневарски простор Влади. Међутим, економски посматрано предлог ребаланса буџета није ме уверио да ће допринети спречавању даљег пада економске активности. Но, треба рећи да спречавање даљег пада економске активности не зависи само и искључиво од ребаланса буџета. У предлогу економског концепта који је презентиран на сајту НСПМ, а који је затим разрађиван у следећих неколико текстова, увек изнова потенцирам да је потребно остварити синергетски ефекат примењених мера из различитих области како би се спречио даљи пад економске активности. Ко је пажљиво читао текстове и пратио одлуке Владе у погледу предлога економских мера могао је да уочи да је неколико предлога Влада усвојила и представила као своје мере, што је добро (није битно ко је аутор предлога, једино што је важно јесте да ли те мере дају позитивне резултате). Али то ипак није довољно јер и даље један од кључних проблема је висока референтна каматна стопа. То ствара велике проблеме како реалном сектору, тако и буџету - на пример, констатовали смо раст расхода по основу отплате домаћих камата за 5,6 милијарди динара. Друго, са смањењем референтне каматне стопе држава не би морала да врши аукције хартија од вредности по каматној стопи од 16,36%. Пошто се стиче утисак да су ови текстови читани „тамо где треба“, наредних дана представићемо детаљну разраду начина на који Влада може да помогне гувернеру НБС да значајно смањи референтну каматну стопу и на тај начин помогне и привреди и буџету и грађанима Србије.