Међународно право је важно – а још је важније ко га и како тумачи

Ако постоји фраза која (наводно) дефинише суштину днашње америчке спољне политике онда је то  „потреба да се одржава поредак заснован на правилима“. На пример,Бајденова администрација je напорно радила да организује тзв Самит демократије ове недеље на коме су учествовале државе који су савезнице САД. Један је од главних разлога  била је жеља да се ојача постојећи поредак. Може се разумети зашто. Рећи да Сједињене Државе само покушавају да се придржавају правила је пристојније него рећи да је њихов циљ да трајно очувају примат САД, трајно ослабе Кину, сруше владе које јој се не свиђају или поткопају своје друге противнике.

Наравно, када амерички званичници кажу „поредак заснован на правилима“, они мисле на тренутни поредак, чија су правила углавном утврђена у Америци.Они не бране постојање правила само по себи. Сваки поредак који укључује модерне државе мора нужно бити заснован на правилима, јер се сложеним интеракцијама глобализованог света не може управљати без договорених норми и процедура.Ове норме се крећу од темељних принципа (нпр. идеја једнакостисуверних држава) до свакодневних рутинских пракси (нпр. употреба енглеског као стандардног језика за међународну контролу ваздушног саобраћаја).Које аспекте садашњег поретка Сједињене Државе највише желе да бране?Које норме су најважније?

Рећи да Сједињене Државе само покушавају да се придржавају правила је пристојније него рећи да је њихов циљ да трајно очувају примат САД, трајно ослабе Кину, сруше владе које јој се не свиђају или поткопају своје друге противнике

За многе на Западу, суштински елемент данашњег светског поретка је забрана територијалног освајања.Амерички државни секретар Ентони Блинкен рекао је прошлог лета да  је руска инвазија на Украјину довела у питање „основне принципе мира и безбедности... да једна држава не може једноставно променити границе друге државе силом или потчинити суверену нацију својој вољи или негирати јој слободу да сама одлучује о својој судбини и политици.“

Није Блинкен измислио то правило. У првом поглављу Повеље УН каже се да ће се „све чланице у својим међународним односима уздржавати од претње или употребе силе против територијалног интегритета или политичке независности било које државе“.Повеља даље обавезује државе да решавају спорове мирним путем. Штавише, Четврта Женевска конвенција забрањује државама да протерују становништво са територија окупираних током рата или да пресељавају своје грађане на те територије.Таквим међународноправним одредбама створена је нормативна баријера за освајање територије силом. Није изненађујуће што се овкве норме често користе као оправдање за спољну подршку Украјини, посебно након руске анексије четири украјинске области (што је већи део међународне заједнице одбио да прихвати) и присилног премештања људи из Украјине у Русију током рата.

Саме по себи, норме против освајања нису спречиле државе да се упусте у ратове или чак да покушају да заузму туђе територије, а нема много примера у историји да је нека влада размишљала о освајачком рату, а затим се уздржала јер су њене вође сазнале да постоје норме које то забрањују. Углавном, државе су се уздржавале од великих освајачких подухвата због страха да ће уследити националноо ослободичалки рат у поробљеној земљи. Широко доступно лако наоружање обично чини поробљавње страног становништва скупим и тешким.

Међутим, норме против освајања могу постати важне ако агресија великих размера учини вероватним да ће треће стране притећи у помоћ држави која је нападнута, као што се то догодило када је Ирак заузео Кувајт 1990. или после руске инвазије на Украјину у фебруару 2022. Али чак и у оваквим случајевима питање је о чему се ради - да ли су се државе окупиле да помогну жртви агресије зато што су браниле принципе међународног јавног права, или зато што су хтеле да спрече по њих негативну промену односа снага, или да остваре неки други стратешки циљ?Можда обоје?

Као и код већине норми, оно што се заиста дешава је да државе проналазе начине да их заобиђу. Сједињене Државе су биле савршено вољне да наруше територијални интегритет других земаља, али не и да их и комадају или да анктирају делове њихових територија  након што се непријатељска војска предала. Уместо тога, САД су настојале да наметну нову владу која је формално независна, али која би била лојална Сједињеним Државама (или су се у Вашингтону бар томе надали). Овакви маневри омогућавали су САД да се претварају да никога нису покориле већ да су само замениле неколико злих вођа попустљивијим и бенигнијим.

Дан Алтману недавном истраживању тврди да норме против освајања нису довeле до значајног опадања покушаја територијалне промене. Међутим, промењен је  начин на који државе то раде и шта желе да постигну.По његовим речима, „еволуција начина освајања је симптомсмањивања броја ратова, а не њихових узрока."Покушаји освајања и потчињавања читавих земаља опали су од 1945. (кинеско заузимање Тибета 1950. је био рани и очигледан изузетак), из два главна разлога.Прво, као што је горе наведено, освајање целе земље приморава победника да влада немирним и огорченим становништвом, а трошкови тога обично превазилазе корист.Друго, такви покушаји често изазивају забринутост трећих страна у вези са дугорочним амбицијама агресора и на тај начин их подстичу да удруже снаге како би помогли жртви и/или обуздали агресора у будућности.

Према Алтману, уместо да покушавају да поробе целу земљу, државе ће се вероватније упуштати у политику свршеног чина или у ограничено отимање територије које је идеално у областима које су слабо насељене и слабо брањене, и у нади да ови ограничени добици неће изазвати одлучан међународни одговор. Најбољи примери су спор око Каргила између Индије и Пакистана из 1999. године; стални сукоби на граници између Индије и Кине, аргентинско заузимање Фокланда 1982. године; кинески напори за „изградњу вештачких острва“ у Јужном кинеском мору и руско освајање Крима 2014. Државе које се упуштају у овакве огрничене освајачке подухвате могу и да погреше у калкулацији, што се десило аргентинској хунти 1982. Али, ови и други примери показују да покушаји да се освоје туђе територије силом нису окончани. У неким случајевима међународна заједница је учинила мало да их заустави или промени исход. Пример је израелска окупација Голанске Висоравни и континуирано насељавање Западне Обале.

Осим што државе не смеју да заузимају туђу територију, оне такође не би требало да се мешају у унутрашње ствари других држава. Правило немешања старо је вековима, али је много нејасније и спорније од забране освајања

Постоји још једна норма у данашњем светском поретку која би требало да ограничи шта државе могу да раде једна другој. Осим што државе не смеју да заузимају туђу територију, оне такође не би требало да се мешају у унутрашње ствари других држава. Правило немешања старо је вековима, али је много нејасније и спорније од забране освајања.

Као прво, у свету међузависних држава одређени степен мешања је неизбежан. Када Федералне резерве САД подигну каматне стопе, економије многих других земаља ће бити погођене. Штавише, разумни људи (и различите владе) се не слажу око тога шта представља неприкладно мешање. Многи верују да постоје ситуације у којима је мешање оправдано или чак потребно, као што је превенција геноцида или када постојеће владе нису у стању да брину о својим грађанима.

Норма „немешања“ није спречила владу САД да користи сајбер нападе, подржава антирежимске групе у егзилу, уводи економске санкције или спроводи циљана убиства страних званичника

Подједнако важно, већина влада није била вољна да у потпуности одустане од мешања у унутрашње послове других држава. Норма „немешања“ није спречила владу САД да користи сајбер нападе, подржава антирежимске групе у егзилу, уводи економске санкције или спроводи циљана убиства страних званичника. Далеко од тога да тако нешто чине само Сједињене Државе. Русија се такође бави пропагандом и користи друштвене мреже са циљем да утиче на политички  живот удругим земљама. Владе земаља на глобалном југу одустале су од стриктне посвећености немешању које су многе од њих прихватиле непосредно након деколонизације. Афричке владе су се више пута мешале у унутрашњу политику других афричких земаља, иако Повеља Организације афричког јединства изричито налаже „немешање у унутрашње послове других држава“.

Када званичници данас бране поредак заснован на правилима, строгоправило немешања није оно што они имају на уму. Чак и земље које се рутински позивају на принцип немешања (као што је Кина), све су спремније да га крше.

Шта нам ова анализа међународних норми говори о Украјини и Тајвану, два места где је територијални статус кво или на удару (буквално) или жестоко оспорен? То је потенцијално лоша вест за Украјину, јер недавна историја сугерише да би међународна заједница могла на крају бити спремна да прихвати одређену обим територијалних промена под условом да већи део Украјине задржи своју независност. Норма против освајања се тачније схвата као норма против потпуног потчињавања или анексије. То значи да Кијев има разлога да се брине да ли ће његови садашњи савезници на крају желети да склопе договор са Русијом.

Импликације у вези са Тајваном су компликованије, углавном због двосмисленог статуса острва. Уколико друге државе прихватају Тајван као независну нацију (де факто, иако не де јуре), онда ће кинески покушај да заузме острво вероватно бити виђен као нелегитиман покушај освајања и потчињавања слободне земље, донекле слично ирачком заузимања Кувајта 1990. Дакле, уколико је Тајавн признат као независна држава вероватно би кинеска агресија изазвла јако глобално противљење.

Норме су важне, али постоји огроман простор за тумачење и моћне државе ће обично пронаћи начине да заобиђу било која ограничења које им норме могу наметнути

Међутим, уколико друге државе сматрају да је Тајван нешто мање од независне земље, или територијална аномалија преостала из времена кинеског грађанског рата, онда би кинеска инвазија више личила на ограничено отимање спорне територије. Ово последње тумачење, наравно, одговара Пекингу, али није јасно да ли ће га друге државе прихватити. Ирак је покушао да оправда заузимање Кувајта тврдњом да је Кувајт његова давно изгубљена деветнаеста провинција, али се нико у противничкој коалицији није се са тим сложио.

Ово ме води — што није изненађујуће — до типично реалистичког закључка. Норме су важне, али постоји огроман простор за тумачење и моћне државе ће обично пронаћи начине да заобиђу било која ограничења које им норме могу наметнути. Из тога следи да разборите државе не би требало да претпостављају да ће норма против освајања бити довољна да их заштити. Одговарајућа војна моћ, оштроумна дипломатија и поуздани савезници су боље – иако несавршене – гаранције.

(Стивен М. Валт, је колумниста у америчком часопису Форин полиси и  професор међународних односа на Универзитету Харвард)

https://foreignpolicy.com/2023/03/27/some-rules-of-global-politics-matter-more-than-others/

Са енглеског за НСПМ превео Мирослав Самарџић