Sređivanje Balkana

(The National Interest, 8.7.2010)

Svakog trenutka čekamo da se podigne zavesa za sledeći čin balkanske diplomatije: sleganje radioaktivne prašine nakon savetodavnog mišljenja Međunarodnog suda pravde (MSP) o legalnosti nezavisnosti Kosova proglašene 2008. godine, koje bi trebalo da bude objavljeno tokom ovog leta. Pribegavanje Međunarodnom sudu pravde bio je lukav diplomatski potez Beograda, kojim je Srbija „kupila“ više od dve godine i tako ne samo usporila međunarodna priznavanja Kosova već i uspela da stavi kandidaturu Kosova za članstvo u UN na led do daljnjeg.

Niko ne zna šta će sud odlučiti, ali:

- Ako mišljenje bude išlo u prilog Kosovu, to će doneti nova priznanja Kosovu, na značajnu ali još uvek neimpresivnu cifru od šezdeset devet, koliko imaju do sada. Ali time neće dobiti priznanje Srbije niti će biti primljeno u UN zbog ruskog veta. Niti će Srbija odustati od svojih zahteva za severnim delom Kosova većinski naseljenog Srbima. Kosovo bi dakle imalo nešto poboljšan ali još uvek nedefinisan status.

- Ako mišljenje bude na štetu Kosova, goluždrava država će zadržati svoju nezavisnost, ali će izgubiti neka od priznanja kao i nadu za ulazak u UN ili EU. Biće u mnogo opasnijem stanju vakuuma, a sasvim je moguće i izbijanje ozbiljnijeg nasilja albanskog naroda nad Srbima na Kosovu.

- Ako, kao što mnogi veruju, sud sasvim razumljivo zbog straha od posledica svoje odluke ne bude naklonjen nijednoj od strana, mnoge države koje su se držale po strani rasprava o priznanju Kosova će biti otvorenije za priznanje, što bi Srbija u potpunosti razumela. Suočena sa slabljenjem međunarodnih poluga za svoje odlučno protivljenje, Beograd će verovatno tražiti da se otvore pregovori sa Prištinom o budućim odnosima. Kosovo će, sviđalo se to njima ili ne, morati da se prikloni jer će njegovi zapadni pokrovitelji insistirati na tome. Ovaj scenario je istovremeno i rizičan i obećavajući, i ima ozbiljne posledice ne samo za Kosovo i Srbiju, već i za susedne Makedoniju i Bosnu.

Srpska inicijativa za iznalaženje kosovske kvadrature kruga

Anticipirajući ne baš sasvim glasnu podršku suda, Srbija je počela pripremne radnje za novu diplomatsku inicijativu. Iako će u početku možda pokušati još jedan krug "internacionalizacije" problema u UN, visoki zvaničnici iz Beograda tihim tonom stavljaju do znanja zapadnim zvaničnicima i posetiocima da žele dogovor o Kosovu. To je samo po sebi novina, posle mnogo godina uvijanja njihovih zahteva u vezi sa Kosovom u nefleksibilan, emotivan jezik.

Zapad je obratio pažnju. Međutim, zapadne diplomate nisu načisto da li je Beograd spreman na kompromis pod uslovima koji će omogućiti stabilizirajući ishod. Srpski posrednici insistiraju na tri stvari: teritorijalno podešavanje povraćajem Srbiji oblasti na severu Kosova koje naseljavaju Srbi, poseban tretman za nekoliko pravoslavnih manastira na Kosovu, i implicitno podrazumevanje da Zapad neće Kosovarima dozvoliti previše zahteva zauzvrat. Neki zvaničnici nagoveštavaju da bi Srbija bila spremna da odustane od kampanje protiv daljeg međunarodnog priznanja nezavisnosti Kosova i možda omogućila učlanjenje Kosova u UN, ali bez priznavanja Kosova. Tek treba testirati koliko je ovo čvrst stav. Srpska motivacija je jasna: dogovor o granicama bi im omogućio da ubrzaju pristup EU i održe dotok evropske pomoći, istovremeno štiteći svoje političke bokove kod kuće.

Neki u Evropi tvrde da bi bilo neodgovorno propustiti mogućnost da se ispita fleksibilnost Srbije prema novom odnosu sa Kosovom. Trajno zamrznut sukob na Balkanu treba izbegavati, a nedavno izbijanje nasilja u severnoj Mitrovici pokazuje nestabilnost trenutnog nerešenog stanja na severu. Evropski zvaničnici želeli bi da izbegnu da situacija pređe u zamrznuti konflikt na neodređeno vreme; udarna igla evropske diplomatije, politike i ekonomske politike u poslednjih nekoliko decenija bila je prevazilaženje nacionalnih i etničkih podela, i evropske diplomate veruju da su naučili važne lekcije u tom procesu i da se on pretvorio u uspešnu diplomatsku taktiku.

Vašington nije nezainteresovan, ali istovremeno strahuje da su opasnost i destabilizacija više nego izvesne. Razgovor o podeli "Severa" ponovo budi avet ljutih Kosovara i mogućnost da se iskale na Srbima koji žive u drugim delovima Kosova, a itekako bi mogla podstaći albansku zajednicu u Makedoniji da prekine saradnju sa Skopljem, i zajedno sa Kosovom pridruži se Albaniji u jedinstvenoj albanskoj državi.

Ako bi dogovor bio moguć, imalo bi smisla da se detalji razrade i zaključe u sporazumu. Takođe je razumno prihvatiti i priznati da je zamrznuti sukob bolji od rizika obnovljenog sukoba i raspada Makedonije hrljenjem u pregovore pod optimističkim pretpostavkama koje se mogu izjaloviti. Saveznici moraju usaglasiti svoja razmimoilaženja i postići dogovor o tome šta predstavlja stabilizujući ishod, pre nego što ohrabre suštinske pregovore između dve strane.

Regionalna dimenzija

Njihov prvi korak treba da bude sagledavanje regionalne situacije i uticaj pregovora, počevši sa Prištinom.

Kosovo je životno i preduzetno, ali u političkom smislu je u haosu. Ono bi da bude nezavisna zapadno orijentisana država, ali njegova vlada je opterećena korupcijom i dobrim delom je proćerdala svoju moralnu poziciju kako među svojim stanovništvom tako i na Zapadu. Kontinuirana inostrana vlast uglavnom nije uspela da razvije institucije moderne demokratske države i postavila je niske standarde u sprečavanju korupcije. Kosovo treba osloboditi od zavisničkog mentaliteta negovanog tokom više od jedne decenije zapadne dominacije, ali mu i dalje treba omogućiti pristup zapadnoj pomoći i konsaltingu u mnogim oblastima. Kosovski lideri, ma kako bili u sukobu oko podele domaćeg plena, mogu se ujediniti u postupanju sa Srbijom. Oni nisu oduševljeni pregovorima, ali isto tako žele da kao posledica tih nekih pregovora, ako do njih dođe, Kosova bude nezavisna države sa zadržanim severnim delom na kome živi srpsko stanovništvom. Oni strahuju da bi Zapad gonjen željom da postigne sporazum mogao prihvatiti dugotrajne pregovore koji bi na koncu doveli do slabljenja podrške za ciljeve kosovskih Albanaca. Oni takođe strahuju od narodnog besa zbog bilo kakvog "kompromisa" po pitanju aktuelnog de fakto odvojenog severa kojim dominiraju Srbi.

Srbija traži prijem u EU, ali evropski lideri prenose mešovite poruke – povremeno se pojave neki koji kao da kažu da Srbija može da pristupi EU bez rešenja kosovskog problema. Tadićeva vlada u principu i dalje zastupa odbijajući stav o Kosovu koji je karakterisao prethodni, Koštuničin režim, ali to radi na vešt i iznijansiran način kojim je pridobila podršku u inostranstvu. Srbija se vrlo trudila kako bi održala kontrolu nad severnim Kosovom, sa centrom u podeljenom gradu Mitrovici, a Zapad nije učinio ništa da bi to sprečio još od rata 1999. I dok su mnogi Srbi umorni od kosovskog problema i žele da se vlada usredsredi na pitanja koja su od vitalnije važnosti za njihov život, srpska politička klasa još uvek nije voljna da preuzme politički rizik promene pristupa Kosovu. Visoki srpski zvaničnici otvoreno priznaju da je Kosovo izgubljeno za njih, ali takođe tvrde da Kosovo ne mogu da napuste "praznih ruku". Iz sličnih političkih motiva Tadić mora zaključiti bilo kakav dogovoren ishod u pomenutim pregovorima pre aprila 2012. godine kada su parlamentarni izbori u Srbiji.

Susedna Makedonija je nestabilna država i potencijalno može biti najdirektnije pogođena pregovorima o Kosovu. I dalje je podvojena između siromašnih Albanaca i malo bolje stojećih Slovena, uprkos s mukom skrpljenom Ohridskom sporazumu koji je trebalo da premosti jaz i stvori politički funkcionalnu državu. Njihova nada za bolje očuvanje unutrašnje stabilnosti putem prijema u NATO na čekanju je zbog odbijanja Grčke da joj dozvoli da koristi svoje legitimno ime. Makedonski Albanci ostali su u bliskom kontaktu sa svojom krvnom braćom u Albaniji i na Kosovu, a albansko ujedinjenje je ideja koja je mnogima na pameti. Prilično dugo je među Balkancima važio kao aksiomatski stav da bi bilo kakva podela Kosova vodila otcepljenju zapadne Makedonije kojim dominiraju Albanci.

Zapad i upravljanje pregovorima

EU i SAD ostaju duboko angažovane u regionu, ali uz smanjenje trupa, novca i uprave. Njihov pristup u protekle dve decenije je stalno kaskao za događajima i bio nepopravljivo pragmatičan – po principu, rešavati problem za problemom. Dejton je okončao rat, ali je to postigao na račun trajne etničke podele koja je sprečila politički napredak, te danas lider njenog srpskog entiteta otvoreno promoviše nezavisnost. NATO je oslobodio Kosovo od Miloševića, ali je u procesu uspostavljanja nezavisnog entiteta ostavio teritorijalne granice države nesigurnim iz obzira prema Srbiji. Žustro su se borili za očuvanje jedinstva Makedonije putem Ohridskog sporazuma, ali su kasnije izgubili fokus ne uradivši dovoljno da pomognu da sama države bolje funkcioniše.

EU je preuzela ulogu SAD kao glavnog arbitra u regionu uz pomoć novca, vojske i nade u pristupanje EU kao glavnim instrumentom za privođenje zemalja istom cilju. Mnogi strahuju da EU nije dorasla zadatku rešavanja kosovskog pitanja, ako ni zbog čega onda zbog sopstvene unutrašnje podele po pitanju Kosova. EU formula za napredak u regionu još uvek se testira, dok nade za pristupanje u stvari sve više slabe. SAD su samo još na Kosovu i dalje dominantan igrač, često na razočarenje EU, pošto Albanci na Kosovu smatraju SAD jedinim pouzdanim prijateljem.

Trenutno zapadne zemlje naglašavaju značaj pregovora između Srbije i Kosova, ali u smislu "tehničkih razgovora" o putnim ispravama, carini i drugim pitanjima. Ovo su važna pitanja koja se tiču praktičnog života svojih građana, ali se ne bave širim pitanjima između dve zemlje i sigurno ne onima koji se najviše tiču vlasti Srbije i Kosova. Kao najskorija stvar, pitanje podele Kosova je okupirala pažnju javnosti na čitavom Balkanu.

Jedan od problema sa kojima se zapadni pregovarači suočavaju je taj da podela Kosova u zamenu za potencijalno članstvo u UN za krnju državu Kosovo nije predlog koji ima dobru prođu u Prištini. Niti Srbija može očekivati od Zapada da izvrši pritisak na ovog puta slabiju stranu – Kosovo – da prihvati uslove koji ne ispunjavaju njegove minimalne zahteve. Izazov će biti utvrditi da li ima dovoljno fleksibilnosti u srpskoj poziciji da bi pregovori bili vredni truda i sa dovoljno elemenata dila kojima bi Srbija mogla da zaštiti vladu od predvidljivo silovite kritike tvrdolinijaške opozicije.

Daleko od toga da obe strane ne mogu imati nikakve koristi od eventualnog sporazuma. Tadićeva vlada veruje da se ne treba bojati pregovora koji bi omogućili podelu Kosova, olakšali ulazak Srbije u EU, a oslobodili međunarodnu zajednicu tereta na severu Kosova. Niti bi ovi razgovori Kosovarima pružili samo gubitničke opcije. Većina Kosovara više bi volelo da granice ostanu kakve jesu, čak i ako ih ne kontrolišu u potpunosti, samo da bi izbegli bavljenje implikacijama menjanja istih. Ali, verovatno da bi mnogi među njima pozdravili ideju o skidanju sa grbače 40.000 Srba koji žive severno od reke Ibar, kao i mogućnost da povrate neke od etničkih Albanaca koji žive u Preševskoj dolini u Srbiji duž istočne granice Kosova, što je zapravo trampa teritorija. Ako bi se ovo uradilo dobrovoljno i upakovalo kao deo procesa normalizacije sa Srbijom, mnogi stanovnici Kosova mogli bi pozdraviti takvu trampu - ne obazirući se na zabrinutost zapada zbog njene etničke prirode - kao jačanje njihove nezavisne države a ne izneveravanje Zapada, ali bi to svejedno ipak bilo kontroverzno. Sve glavne albanske političke partije na papiru se protive trampi. Zapad takođe strahuje da bi Srbi u južnim "enklavama" takođe izbegli u Srbiju. No, uprkos kontroverzama, teritorijalna trampa može biti jedina varijanta u kojoj gubitak severa može biti svaren u Prištini i na taj način može obezbediti osnovu za sporazum. To je često bilo predlagano tokom godina još od 1999, a Beograd redovno odbijao, premda je s vremena na vreme bilo par nagoveštaja da je sada to možda moguće zamisliti. Beograd očigledno i dalje veruje da može da povrati sever Kosova bez ikakve trampe teritorija.  

Zapadne vlade će morati da sednu i razmisle šta se realno može postići tim pregovorima.Ne treba zaboraviti, obećanje o ulasku u EU čini se sve daljim, dok SAD s druge strane imaju puno važnijih briga. Politički promašaji više su pravilo nego izuzetak na Balkanu, a postoji veliki rizik da čak i trezven i iskusan diplomata pokrene proces koji će se okrenuti protiv njega. Čak i sa dva nedovršena rata i problemima sa Iranom koji zahtevaju kontinuirano visok nivo pažnje, ipak postoje ozbiljna pitanja koja bi Vašington trebalo da razmotri.

Verujemo da suštinski preduslov da pregovarački proces između Srbije i Kosova ne prouzrokuje nestabilnosti u regionu jeste dogovor između SAD i saveznika koji bi se uklopio u sledeće parametre:

1. Prihvatanje Helsinškog principa da promena granica između država ne može biti nametnuta, ali da je prihvatljiva ako se strane međusobno sporazumeju. Ovo bi onemogućilo bilo kakvo iskušenje da se nametne podela Kosova samo da bi se umirio Beograd, dok bi vrata ostala otvorena za teritorijalnu razmenu u slučaju da obe strane zaključe da će to zadovoljiti njihove potrebe i pomoći da se stabilizuju njihovi međusobni odnosi.

2. Saglasnost da Srbija dopusti Kosovu da postane članica Ujedinjenih nacija i spremnost Kosova da prihvati insistiranje Srbije da to ne podrazumeva uspostavljanje diplomatskih odnosa sa Kosovom u ovom trenutku, kao realnost srpske politike.

3. Obavezivanje NATO-a da će primiti Kosovo u savez nakon postizanja sporazumnog rešenja sa Srbijom. Ovo bi pomoglo vlastima da se odupru iredentističkim tendencijama.

4. Pojačanje bezbednosti u Makedoniji, kao zaštitna mera protiv neočekivanih negativnih implikacija razgovora. To znači puni napor Zapada u posredovanju u rešavanju problema oko imena sa Grčkom i brz prijem Makedonije u NATO.

5. Jednoglasno i jasno upozorenje premijeru Republike Srpske Miloradu Dodiku da je otcepljenje od Bosne potpuno neprihvatljivo, kako on ne bi intenzivirao svoje napore u slabljenju i potkopavanju bosanske vlade i pretvorio ih u punopravnu inicijativu za odvajanje od zemlje i spajanje sa Srbijom.

6. Održavanje zapadnih vojnih snaga na nekom nivou na Kosovu sve do uspostavljanja boljih odnosa između Srbije i Kosove.

7. Definisati krajnji datum okončanja zapadne političke kontrole nad Kosovom. Bez obzira da li reči imaju efekta ili ne, 2012. bi trebalo da bude kraj angažmana za EULEX. Pripremiti plan za sveobuhvatnu tehničku i ekonomsku pomoć Vladi Kosova.

U slučaju da neformalni ispitivački razgovori sa Srbima i Kosovarima u nekom odgovarajućem trenutku pokažu da dogovor nije moguće postići, Zapad bi trebalo da zaustavi proces pre pokretanja formalnih pregovora koji bi izazvali porast očekivanja i naneli potencijalnu štetu regionalnoj stabilnosti.

Ako Srbi nagoveste da u stvari nisu zainteresovani za pogodbu, Zapad treba da uradi ono što nikada nije bio spreman da uradi: da preuzme kontrolu nad severnim delom Kosova. Beograd treba da shvati da neuspeh da se postigne dogovor znači gubitak svih šansi koje može da ima u pregovorima oko reintegracije severa, te da će tada Zapad polako ali odlučno integrisati sever Kosova pod nadležnost prištinskih vlasti, uprkos mogućem žestokom srpskom otporu. Zaista verujemo da takav potez treba preduzeti pre otpočinjanja pregovora– uz hapšenje vođa srpskih političko-kriminalnih bandi koje kontrolišu sever – i time jasno staviti do znanja zabrinutost Zapada u vezi sa podelom, ali priznajemo da je malo verovatno da su SAD i njihovi saveznici bilo skloni tome bilo sposobni da se slože oko takvog poteza trenutno ili ubuduće. To je nesrećna okolnost.

Nismo apsolutni obožavaoci tekuće zapadne politike prema Balkanu i ne uzimamo zdravo za gotovo to šta Zapad tamo čini. Nerešeno Kosovo može stvoriti probleme za celo područje. Dogovor možda ipak nije na dohvat ruke, a problem može ostati zamrznuti konflikt. Možda ovde ne može ni biti nikakvih suštinskih pregovora. Ali, dogovor može konsolidovati sve četiri problematične države bivše Jugoslavije, a mišljenje Međunarodnog suda pravde može pružiti takvu priliku. Zapad treba da iskoristi svaku inicijativu po pitanju Kosova kako bi Bosna postala efikasnija država, te kako bi se pojačala integracija Albanaca u Makedoniji, i treba da ustraje u pokušajima da se reši pitanje imena te zemlje.

Morton Abramovic je viši saradnik The Century Foundation. DŽejms Huper je generalni direktor Public International Law & Policy Group.

(Prevod: Vasilije D. Mišković)