Savremeni svet | |||
Slom neoliberalizma i povratak ekonomskog intervencionizma |
ponedeljak, 13. februar 2023. | |
Kako sve više zemalja donosi mere za podršku određenim industrijama i uspostavljanje novih, oživljavanje industrijske politike bila je glavna tema ovogodišnjeg sastanka Svetskog ekonomskog foruma u Davosu. Ovo je velika promena budući da su sa (kontra)revolucijom Regan-Tačer i pojavom takozvanog Vašingtonskog konsenzusa 1980-ih, argumenti protiv industrijske politike bili ugrađeni u ekonomsku ortodoksiju. Po tom, neoliberalnom, konceptu vlade ne bi trebalo da biraju pobednike, već da prepuste tržištu da raspoređuje resurse po industrijama na način koji odražava preferencije potrošača i tehnološke mogućnosti. Po istoj logici, kreatori politike treba da intervenišu na tržištu samo kada imaju dovoljno informacija da neki eksterni faktori uzrokuju nefunkcionisanje tržišta.
Danas je industrijska politika u vidu protekcionizma ponovo u prvom planu ekonomske politike i na Istoku i na Zapadu. Jedan od vodećih ekonomista današnjice, Dani Rodrik, smatra da pravo pitanje vezano za industrijsku politiku nije da li je treba praktikovati, već kako. Industrijska politika je otvoreno prihvaćena od strane vlada u zemljama poput SAD-a, Britanije ili Francuske, kao i od strane prestižnih supranacionalnih organizacija poput Svetske banke ili EU. Standardna teza da država ne sme da bira pobednike u tržišnoj utakmici uglavnom je irelevantna: ono što određuje uspeh industrijske politike je mnogo manje zahtevna sposobnost da se „niz vodu puštaju“ gubitnici. Iako su protagonisti neoliberalnog vašingtonskog konsenzusa otpisivali industrijsku politiku, ona nikada nije ni izašla iz mode jer su se uspešne ekonomije uvek oslanjale na vladine politike. Dakle, posle decenija akademskog i potiskivanja u ekonomskoj praksi, industrijska politika se vraća na velika vrata. CHIPS and Science Act, američki zakon „težak“ 280 milijardi dolara, čija je intencija da proširi američku industriju poluprovodnika, dobar je primer za to. Bela kuća je preduzela i akciju bez presedana da zadrži primat u novim tehnologijama, uvodeći stroge kontrole izvoza koje ograničavaju sposobnost Kine da nabavi napredne računarske čipove, održava i razvija superkompjutere i proizvodi poluprovodnike, čime je započeta politika „aktivnog davljenja“ velikih segmenata kineske tehnološke industrije. Američki predsednik DŽo Bajden se obraća povodom usvajanja zakona "Chips and Science Act", avgusta 2022. Dodatno, u avgustu prethnode godine je takođe usvojen (pogrešno nazvan) Zakon o smanjenju inflacije (Inflation Reduction Act), koji podrazumeva 370 milijardi dolara subvencija za tranziciju ka zelenoj energiji. Ovim zakonom se predviđa i 60 milijardi dolara poreskih kredita, grantova, zajmova i investicija kao podrška naprednim vidovima transporta, te lociranje visoke tehnologije u SAD. Inače, Bajden je vodio predsedničku kampanju sa maksimom: „Build Back Better,” obećavajući stotine milijarde dolara za poboljšanje ekonomske konkurentnosti SAD i jačanje tzv. zakona „Kupuj američko“. Pokazujući da nije samo reč o predizbornim sloganima, Bajdenova administracija započela je proces zamene ogromne flote vozila savezne vlade modelima sa čistom energijom proizvedenim u SAD, na taj način pomažući domaću industriju električnih vozila. Brisel uveliko planira da odgovori promenom sopstvenih pravila kojim će se upotreba subvencija proširiti. Povezano s tim, jednom trećinom od 1.800 milijardi evra u okviru Plana oporavka „NextGenerationEU“ finansiraće se „Evropski zeleni dogovor“ (uveden 2019), koji će pomoći državama članicama da ulažu u projekte čiste energije. Zgrada Evropske centralne banke u Frankfurtu
Ovde je od posebnog značaja Evropska alijansa za baterije, mreža za koordinaciju istraživanja i subvencionisanje proizvodnje baterija širom kontinenta. Ovaj trend nije ograničen samo na zapadne zemlje; npr. nedavno je Indonezija uvela zabranu izvoza rude nikla kako bi promovisala svoju industriju baterija za električna vozila. Šta je industrijska politika Industrijska politika se generalno odnosi na napore da se promovišu specifične industrije koje je vlada identifikovala kao kritične za nacionalnu bezbednost ili ekonomsku konkurentnost. Mere politike mogu biti zaštitne carine ili druga trgovinska ograničenja, direktne subvencije (ili poreski krediti), javna potrošnja na istraživanje i razvoj ili javne nabavke. U suštini, intervencije se svode na „naginjanje“ (redukovanje) tržišnih cena kako bi se određene industrije učinile profitabilnijim. Dobar primer su obnovljivi izvori energije, budući da dekarbonizacija dovodi do pojave novih tržišta i industrija i logično je da vlade pokušavaju da budu deo zelene tranzicije. "India Energy Week 2023" u Bangaloru, Indija, 7. februar 2023. Drugi oblik vladine intervencije tiče se komplementarnosti između javnih i privatnih dobara. Na primer, automobilima su potrebni putevi, semafori, pravila vožnje i policajci, vozovi zahtevaju pruge i stanice, električna vozila široko dostupne stanice za punjenje (a sve ove industrije se oslanjaju na radnike sa specifičnim skupovima veština). Na ove inpute utiču eksplicitno i implicitno vladine politike. S tim u vezi, postoji mnogo poslovnih komora i lobističkih grupa koje pokušavaju da utiču na obezbeđivanje javnih dobara na načine koji povećavaju mogućnosti za stvaranje vrednosti u njihovim industrijama, a na centralnim vlastima je da ih spreče da njihova benefit bude na uštrb konkurenata. Razvoj industrijske politike Još od početka industrijske revolucije mnogi ekonomski teoretičari su prepoznavali prednosti industrijske politike i pokazali da postoji mnogo slučajeva u kojima je intervencija vlade opravdana. Ipak, ideja je ušla u ekonomsku nauku tek sa radom Nobelovca Keneta Aroua iz 1962. i od tada se koristi da se opravda zaštita (novonastalih) industrija u povoju ili upotreba subvencija. Dodatno, i tržišna moć konkurentske države je prepoznata kao nesavršenost tržišta koja zahteva intervenciju vlade. Istorijski primeri uključuju SAD i Evropu posle Drugog svetskog rata (ali i ranije, poput Britanije od 16. veka ili Nemačke i SAD od druge polovine 19. stoleća), Japan 1950-ih i 1960-ih i Južnu Koreju i Tajvan 1960-ih i 1970-ih, Kinu od 1980-ih. Većina ekonomista se slaže da je industrijska politika podstakla „(istočno)azijsko čudo“, tj. brzi ekonomski razvoj Hong Konga, Južne Koreje, Singapura i Tajvana. Tokio, oktobra 2022.
Zahvaljujući i državnom intervencionizmu do 1980-ih, Japan se transformisao u ekonomsku silu koja je postala konkurent SAD. Naime, vlada u Tokiju podstakla je razvoj industrija kao što su crna metalurgija i poluprovodnici koristeći kombinaciju trgovinskih i investicionih ograničenja, subvencija i drugih politika. Ipak, mnogi stručnjaci tvrde da su efekti industrijske politike na ekonomski rast Japana precenjeni i da su drugi faktori, kao što su preduzetništvo i visoka stopa štednje u zemlji, odigrali veću ulogu. Južna Koreja je takođe nastojala da brzo modernizuje svoju ekonomiju 1960-ih i 1970-ih, uključujući razvoj sektora proizvodnje čelika, brodogradnje, elektronike, čipova i automobila. To je dovelo do stvaranja masivnih konglomerata kao što su Samsung i LG koji i danas dominiraju ekonomijom zemlje. Tajvanska vlada je odigrala ključnu ulogu u razvoju svoje industrije poluprovodnika – danas globalnog lidera – i to finansiranjem istraživanja i angažovanjem inženjera obučenih u SAD. Ipak, mnogi ekonomisti tvrde da je uspeh Koreje i Tajvana rezultat njihovog izvozno orijentisanog rasta, a ne industrijske politike. Treba pomenuti da se sve više nameće potreba angažmana države i u brzo rastućem uslužnom sektoru. Pošto će najveći deo budućih poslova dolaziti iz usluga, pametnom (industrijskom) politikom moraju se naći načini za stvaranje produktivnijih radnih mesta u oblastima gde je inače veoma teško podići produktivnost. Silicijumske poluprovodničke pločice izložene u Naučnom parku u okrugu Hsinču, Tajvan, 16. septembra 2022. Primer dugotrajne nege, sektora u kome će se zaposlenost brzo povećavati kako stanovništvo stari, a gde su nadoknade i uslovi rada su tradicionalno loši i gde su zaposleni uglavnom žene čiji se posao obično smatra niskokvalifikovanim, jeste indikativan. Napori za povećanje produktivnosti treba da podrazumevaju ulaganja u veštine radnika, te davanje zaposlenim veće diskrecije i autonomije uz veću odgovornost za kvalitet usluge. Takođe, neophodno je uvođenje novih tehnologija koje dopunjuju veštine negovatelja (npr. digitalni alati). Potrebno je eksperimentisanje sa novim radnim praksama uz kontinuitet takvih napora (razvoj i uvođenja novih tehnologija za dugotrajnu negu). Argumenti za i protiv industrijske politike
Zagovornici aktivne industrijske politike smatraju da država ima i sposobnost i dužnost da strukturira privredu u nacionalnom interesu, pošto slobodno tržište to verovatno neće učiniti. „Pametna“ industrijska politika treba da se fokusira na industrije visoke dodate vrednosti koje su kompetitivne na međunarodnom nivou, imaju civilnu i vojnu primenu i koje je teško oživeti kada su izgubljene. Dani Rodrik (2022) smatra da treba prioritizovati proizvodne aktivnosti „srednje produktivnosti“ kako bi se podstakao rast, budući da se njima mogu kreirati poslovi za niskokvalifikovane radnike uz iskorišćavanje potencijala globalnih izvoznih tržišta. Što se tiče firmi, fokus su mala i srednja preduzeća, zajedno sa velikim multinacionalnim firmama i vodećim nacionalnim kompanijama. Što se tiče politika, Rodrik preporučuje kombinaciju „mekših“ intervencija države, uz finansiranje stručnih obuka, tehničkih saveta, mentorstva, mrežnih struktura, zajedničkih usluga i drugih prilagođenih poslovnih podsticaja. Industrijska politika koju predlaže Rodrik zahteva kapacitet vlade da identifikuje tržišne neuspehe i da ih reši bez stvaranja poremećaja na tržištu. Važna dimenzija ovog inoviranog pristupa je vezanost industrijske politike za lokaciju (klasteri). Kontejneri u luci u Los Anđelesu, Kalifornija, 7. jula 2022. Debata o industrijskoj politici je žestoka jer ulazi u srž dublje, dugogodišnje kontroverze o ulozi slobodnog tržišta i vlade u ekonomiji. Kritičari potenciraju da takva politika neizbežno narušava slobodno tržište i nagrađuje kompanije ne za kvalitet njihovih proizvoda i usluga, već za njihovu veštinu u lobiranju kod zakonodavca. Oni potenciraju da je vlada lošija u identifikaciji uspešnih firmi od slobodnog tržišta, i da intervencija neizbežno vodi ka „kroni“ kapitalizmu, gde politički dobro povezane kompanije imaju koristi na račun svojih konkurenata.
Često se citira niz bezbedonosno motivisanih neuspeha industrijske politike, uključujući napore američke vlade da neuspešno podrži industriju poluprovodnika 1980-ih. Potencira se i da bi industrijska politika mogla da dovede do još veće koncentracije korporativne moći koja bi ugušila inovacije. Upozorava se na precenjivanje uspeha kineskog državnog kapitalizma, napominjući da kineske kompanije u oblasti poluprovodnika kompanije nisu uspele da postanu globalni lideri uprkos stotinama milijardi dolara subvencija. Kritičari često navode da zagovornici industrijske politike opisuju stanje ekonomije SAD daleko mračnijim od stvarnosti. Naime, iako je zaposlenost opala, vrednost proizvodne prerađivačke industrije je porasla u poslednje dve decenije, a opadajući udeo tog sektora u privredi je u skladu sa udelom kod drugih naprednih ekonomija, gde su takođe uslužne delatnosti povećale svoje učešće u BDP-u. Pad udela prerađivačke industrije u BDP-u industrijalizovanih zemalja 1970-2020. Navodi se i da je u praksi, rast mnogo teže postići bez opsluživanja stranih tržišta, odnosno izvoza, koji protekcionistička politika, odnosno uvozna supstitucija zanemaruje. Uspešni primeri Čerif i Hasanov (2019) tvrde da se ne može zanemariti prevashodna uloga industrijske politike u razvoju „azijskih čuda“, kao i Japana, Nemačke i SAD pre njih. Uspešna industrijska politika koristi državnu intervenciju za rani ulazak u sofisticirane sektore, snažnu izvoznu orijentaciju i žestoku konkurenciju sa strogom odgovornošću. Postizanje održivog rasta tokom velikih vremenskih perioda dugo je bio neuhvatljiv makroekonomski cilj. U proteklih pola veka ekonomije u razvoju krenule su različitim putevima. Samo nekoliko njih – među njima „azijska čuda“ – brzo su stigla napredne ekonomije. Naime, između 1960. i 2014. manje od 10% privreda (16 od 182 u uzorku) dostiglo je status zemalja sa visokim dohotkom. Postojale su tri kategorije onih koji su to uspeli: „azijska čuda“, zemlje koje su otkrile velike količine nafte i one koje su imale koristi od ulaska u EU. Ceremonija otvaranja "Hjundaijeve" fabrike vodoničnih gorivnih ćelija u Čungdžuu, Južna Koreja, decembra 2018.
Države koje su uspele da ostvare ovaj cilj nude mnogo dragocenih informacija o zajedničkim politikama koje su sprovodile. Pouke „azijskih čuda“ sugerišu ključne principe koji čine ono što nazivamo „istinskom industrijskom politikom“, koja se u suštini može opisati kao politika tehnologije i inovacija. Ključ je bio u državnoj intervenciji radi otklanjanja tržišnih nedostataka (koji su sprečavali pojavu domaćih proizvođača u sofisticiranim industrijama u ranoj fazi), te promovisanje izvozne orijentacije (a ne supstitucije uvoza). Kontrastni primeri Protona i Hjundaija živopisno ilustruju ove principe na delu. Malezijska vlada je osnovala nacionalnu automobilsku kompaniju (Proton) i imala je ambiciozan plan da stvori lokalni klaster dobavljača. Ovaj poduhvat je bio uspešan u izgradnji menadžerskih i inženjerskih veština, ali Proton nije uspeo da izvozi u značajnim količinama, a inovativni automobilski klaster se nije razvio. Nasuprot tome, Hjundai je uspeo da stvori globalni brend. Pritisak na izvoz i odluka da nekoliko velikih korporacija (konglomerata) istovremeno razvija automobilsku industriju bili su ključni elementi uspeha. Južnokorejski proizvođači automobila energično su sledili agresivni pristup izvozu, što se u velikoj meri pripisati državnoj industrijskoj politici. Automobili "Hjundai" čekaju na ukrcavanje na pristaništu južnokorejskog proizvođača automobila u Ulsanu, Južna Koreja, 6. februara 2020. Naime, u zamenu za državnu podršku koja se svodila na davanje kredita sa niskim i često negativnim realnim kamatama, konglomerati su morali brzo da steknu tržišni udeo u inostranstvu (ako nisu uspeli da postignu izvozne ciljeve, visoki rukovodeći kadar bi bio otpušten, što je impliciralo visoku ličnu odgovornost). Pritisak da se izvozi i bude konkurentan primorao je Hjundai da poveća investicije u istraživanje i razvoj, te da stalno unapređuju tehnologije (već 1991. proizveden je motor sopstvenog dizajna). Odluka države da nekoliko konglomerata razviju automobilsku industriju omogućila je restrukturiranje kada je to bilo potrebno, pri čemu je dobar deo involviranih korporacija ispadao iz tržišne utakmice. Kineska industrijska politika Tokom protekle dve decenije, kineske firme su brzo stekle dominaciju u mnogim globalnim industrijama, kao što su crna metalurgija, auto-industrija, industrija solarnih panela. Poslednjih godina, vlada, u okviru strategije „Made in China 2025“, eksplicitno cilja na visokotehnološke sektore kako bi svoje firme pretvorila u svetske lidere. Barvik i saradnici (2019) su analizirali uspešnost kineske industrijske politike kroz industriju brodogradnje kao studiju slučaja. Oko 2000. kineska brodogradnja činila je manje od 10% svetske proizvodnje, da bi u razdoblju od 2006. do 2015. dobila poseban nadzor i podršku. Državne politike su uključivale podršku proizvodnji, investicijama (dugoročni zajmovi sa niskom kamatom i ubrzana amortizacija kapitala), te subvencije za ulazak novih kompanija na tržište (ulazni materijal i izvozni krediti, finansiranje kupaca). Brodogradilište u Đangsuu, Kina
Dodatno, pojednostavljene procedure izdavanja dozvola, kao i jako subvencionisane cene zemljišta značajno su snizile cenu ulaska na tržište za kompanije u ovoj oblasti. U roku od samo nekoliko godina, Kina je pretekla Japan i Koreju i postala vodeći svetski proizvođač brodova. Nakon ekonomske krize 2008. i usred oštrog pada globalnih cena brodova, Peking je promovisao politiku konsolidacije kako bi stvorio velike uspešne firme koje mogu da se takmiče sa međunarodnim konglomeratima. Angažman industrijske politike u industriji brodogradnje bio je ogroman, a lavovski deo se odnosio na subvencije za kompanije koje su htele da uđu na tržište. Takva politika je povećala domaće investicije u ovom sektoru za 200%, ulazak novih kompanija na tržište za 270%, te podigla udeo Kine na svetskom tržištu za 40% (od čega je tri četvrtine ostvareno kroz uzimanje poslova zemljama rivalima). Međutim, suprotno medijskim izveštajima koji su ovo pozdravili kao uspeh, ova politika je stvorila znatne distorzije i gubitke u društvenom bogatstvu i generisala osrednje neto dobitke domaćih kompanija. Naime, veliki deo subvencija je potrošen za ulazak na tržište, odnosno širenje neproduktivnih i neefikasnih proizvođača, što je pogoršalo problem viškova kapaciteta. Brodogradilište u Nanđingu, Kina Efikasnost različitih instrumenata politike bila je različita. Tako se subvencije za proizvodnju i investicije mogu opravdati visokim prihodima. Subvencije za ulazak na tržište su zbog atraktivnosti za male i skupe proizvođače bile neisplative, dovodile su do povećane fragmentacije u tom sektoru i manjka posla za radnike u brodogradnji. Nasuprot tome, subvencije za proizvodnju i investicije favorizovale su velike i efikasne firme koje su mogle ostvariti ekonomije obima. Gubici društvenog bogatstva su teški za procenu zato što kombinacija više subvencija podstiče firme da donose neoptimalne odluke i da ostvaruju zbirno prihode koji su znatno niži od onih koji bi bili ostvareni da je subvencionisanje bilo sprovođeno „u izolaciji“. Autori studije nalaze samo ograničen broj dokaza da je industrija brodogradnje stvorila značajan „spilover“ na ostatak kineske privrede (npr. proizvodnju čelika, rast brodarske flote, tržište rada). Takođe, oni ne nalaze dokaze o učenju kroz rad u celoj industriji ili podršku tezi o strateškim benefitima za kinesku trgovinu, iako je su snižene vozarine i povećan kineski uvoz i izvoz. Može se pretpostaviti da su neekonomski argumenti, kao što su nacionalna bezbednost, ‘vojni razlog’ i želja da se bude svetski broj jedan, mogli biti važni elementi u kreiranju ove politike. Geopolitički element Ono što je zajedničko svim privredama koje su postigle dramatičan ekonomski rast je da su imale otvorena zapadna tržišta za svoje ino-plasmane i mogućnost uvoza najsavremenijih tehnologija sa Zapada. Naime, praktično nema primera države koja je postala visoka razvijena, a da je imala loše odnose sa globalnim ekonomskim liderom. Barijere sa kojima se suočava Kina danas, koja je na putu da postane ekonomski gigant i u oblasti najsavremenijih tehnologija, ukazuju na snažan uticaj geopolitike na industrijski i ekonomski razvoj. Fabrika automobila "SAIC MAXUS" u Nanđingu, Kina Ako je ispravna teza o dominantnom uticaju Zapada, odnosno Vašingtona, na ekonomski razvoj zemalja, a posebno dostizanje statusa visoko-razvijenih ekonomija, onda se jasno nameće zaključak o hegemonijskom karakteru globalnog ekonomskog sistema i na neki način relativizuje analiza ekonomske nauke o industrijskoj politici.
S tim u vezi, nije iznenađenje da su vodeće globalne finansijske institucije i akademska javnost u oblasti ekonomske nauke decenijama aktivno promovisali teze o negativnim efektima intervencionizma, ali i više od toga: preko MMF-a, Svetske trgovinske organizacije ili Svetske banke, kažnjavali države koje su pokušavale da sprovode isti. Danas, kada je rast Kine doveo do toga da sistem počne da radi protiv onih koji su kreirali pravila, vidimo da ugledni ekonomisti, mediji i političari sa Zapada počinju da preispituju svoju posvećenost slobodnom tržištu i sve više ističu prednosti državne regulative. Ekonomska nauka nije samo podbacila u ovom domenu. Veći neuspeh vezan je za monetarnu politiku gde je kvantitativna teorija novca, po kojoj studenti i danas uče da povećana emisija novčane mase, u odsustvu promene brzine opticaja novca, nužno vodi ka inflaciji (te da je nezavisnost centralnih banaka ključna za održavanje niske inflacije), praktično napuštena 2008. Od tada se krenulo u neviđenu monetarnu ekspanziju radi „spasavanja sistema“ i danas, kroz skoro dvocifrenu inflaciju i godinama realno negativne kamate u glavnim ekonomijama Zapada (kojima se narušavaju bazični principi ne samo ekonomske logike), vidimo kako se „tvrde“ ekonomske doktrine lako napuštaju kada ugrožavaju interese onih na vrhu „lanca ishrane“. |