Република Српска – виталност опстанка у окружењу европских интеграција

Протоком времена и продубљивањем унутрашње кризе Европске уније реални изгледи држава тзв. западног Балкана да приступе овој организацији постају све мањи. Но, без обзира на објективно смањени капацитет пријема нових држава чланица, заједничка спољна политика ЕУ несмањеним жаром учествује у решавању унутрашњих и међусуседских питања у нашем региону, при чему изгледи за пријем у ЕУ још увек играју улогу важне полуге ове спољне политике. Ту су на специфичан начин испреплетене надлежности проширења ЕУ у лику одговарајућег комесаријата Европске комисије, с једне, и надлежности заједничке спољне и безбедносне политике ЕУ које сада обавља високи представник ЕУ за дату област уз помоћ своје нове дипломатске службе, с друге стране. Ма колико да је реч о формално различитим и одвојеним ресорима, они ће пуним капацитетом учествовати у решавању тешких политичких питања у региону, али увек са отвореним обећањем пријема.

Од свог оснивања на основу дејтонског Мировног споразума (1995) Босна и Херцеговина представља сталну тему синхронизованог деловања поменута два ресора у систему власти ЕУ. Када је већ пропала њена мисија спречавања рата почетком 1992. године, и после троипогодишње паузе у деловању, ЕУ је добила нови међународни задатак да очува ову ратну творевину и помогне њен мирнодопски развој. Чим је формулисала своју трајнију стратегију према земљама тзв. западног Балкана (1999) у виду Процеса стабилизације и придруживања (ПСП), ЕУ је у тај процес укључила и БиХ.

Уколико жели да неповратно и што брже крене путем европских интеграција, БиХ мора да прихвати иницијативу саме ЕУ и спроведе уставне промене које би значиле измену државног уређења, јер, како год било, тиме би се једно нефункционално уређење трансформисало у функционално, без чега нема европских интеграција. Другим речима, грађани БиХ стављају се пред једноставну дилему: да ли хоће или неће своју државу у Европској унији.

I Оспоравање

Данас званичници ЕУ, заједно са званичницима Сједињених Држава, тврде да је БиХ нефункционална држава и да се мора централизовати како би лакше и ефикасније испуњавала услове на свом кретању ка ЕУ. Током јесени 2009. године ЕУ и САД су синхронизовано настојале да наметну уставне промене које би измениле државно уређење БиХ и од једног савеза два ентитета и три народа створиле мање-више децентрализовану унитарну државу. Само су чврст отпор и политичко јединство око овог питања унутар Републике Српске спречили ову спољну интервенцију у уставни поредак БиХ. Други ентитет, Федерација Босна и Херцеговина, и друга два конститутивна народа, Бошњаци и Хрвати, били су спремни на овакву врсту промена, иако сваки од ових народа на свој начин. После одлучног одбијања ове иницијативе за уставне промене у Републици Српској, притисци ове врсте, било из иностранства било унутар земље, нешто су смањени, али не треба очекивати да ће два међународна чиниоца, ЕУ и САД, и посебно један унутрашњи, бошњачки политички фактор, одустати од својих намера усмерених на уставну централизацију БиХ.

За незаинтересованог посматрача прилика у БиХ овде не би трабало да буде већих дилема. Уколико жели да неповратно и што брже крене путем европских интеграција, БиХ мора да прихвати иницијативу саме ЕУ и спроведе уставне промене које би значиле измену државног уређења, јер, како год било, тиме би се једно нефункционално уређење трансформисало у функционално, без чега нема европских интеграција. Другим речима, грађани БиХ стављају се пред једноставну дилему: да ли хоће или неће своју државу у Европској унији.

Када се питање уставног статуса и уређења БиХ поједностави на овакав начин, онда је реч о само два могућа приступа: или је дијагностичар тотални непознавалац прилика у овој земљи, или је реч о политичкој злоупотреби европских интеграција као средству за наметање одређених решења иза којих не стоји основна политичка сагласност. О којој сагласности је реч? О оној која стоји у основи настанка ове државне творевине, садржане у дејтонском Мировном споразуму и Уставу БиХ као интегралном делу тог споразума. Та формула сагласности није тако једноставна као што на први поглед може да изгледа, посебно у накнадном тумачењу оних који би да мењају уставом утврђено државно уређење БиХ.

Мере које је преузимао Уставни суд БиХ (са преваленцијом међународних судија ако би обезбедили подршку само двоје од шест домаћих судија), а посебно мере високог међународног представника, требало је да у одређеном времену обаве овај подухват превођења БиХ из савеза две државе у државу две провинције и још много чега другог.

Да подсетимо: данашња, такозвана дејтонска, БиХ је резултат грађанског рата од 1992. до 1995. године. Сагласност о њеном настанку имала је више одвојених фаза, а субјекти те сагласности били су народи који у њој живе и територијалне јединице-државе које су у рату настале на бази политичке воље три народа. Најпре је српски народ основао Републику Српску јануара 1992. године, а потом су представници хрватског и бошњачког народа у Вашингтону основали Федерацију Босну и Херцеговину марта 1994. године. У трећој фази, уз значајно посредовање великих сила и учешће државних представника две суседне државе, Србије и Хрватске, мировним споразумом створена је Босна и Херцеговина, чији је устав утврдио њен састав (два ентитета), уређење и начин измене самог устава.

Током петнаест година свог живота ова државна творевина, која уставно гледано представља савез две државне творевине, није добро функционисала ни у једном свом сегменту. Једно тенденциозно објашњење ове дисфункционалности готово да је претходило њеном реалном животу. Још и пре конституисања првих уставних институција, стандардна сентенца овог објашњења гласила је: дејтонски споразум је био акт о обустављању рата, али тај инструмент, заједно са Уставом БиХ као његовим интегралним делом, није довољан за функционисање БиХ у миру. Стога њу треба што пре реформисати и то перманентно све док не постане супротност уставним решењима из Дејтона.

Мере које је преузимао Уставни суд БиХ (са преваленцијом међународних судија ако би обезбедили подршку само двоје од шест домаћих судија), а посебно мере високог међународног представника, требало је да у одређеном времену обаве овај подухват превођења БиХ из савеза две државе у државу две провинције и још много чега другог. Поједностављење функционисања требало је постићи усложњавањем конститутивне формуле државе, где су конституенси требало да постану народи независно од тога у ком ентитету живе њихови припадници, грађани као појединци, разне мањине у складу са принципом недискриминације и ко зна ко још, само на штету ентитета као јединих дејтонских конституенаса.[1]

Другим речима, међународни фактор, а то у овом случају значи западне силе и у нешто мањој мери исламски свет, није допустио да поредак установљен уставом бар покуша да функционише на основу уставних начела, институција и процедура. Напротив, два истурена органа међународног управљања, Уставни суд и нарочито високи представник, били су до те мере хиперактивни да је после петнаест година државни поредак у великој мери изгубио свој првобитни уставни лик. Уставни суд донео је неколико пресуда које су задрле у само језгро првобитног уставног споразума.[2] Али, далеко веће последице по уставни поредак имале су мере Високог представника којима је дошло до преноса 53 појединачне надлежности са ентитета на заједничке органе власти. Томе треба додати и 320 акта са законском снагом за целу БиХ које је, прекорачујући своја уставна овлашћења, донео овај међународни орган.[3]

IIВиталност и покушај спољног удара

Живот је, међутим, ишао својим током. Ентитети су живели свој мање-више одвојен живот, сем колико се морало заједно, што легално што на силу. У том свеопштем паралелизму, Република Српска се полако издвајала бољом унутрашњом организованошћу и већим привредним развојем. Такав исход у ових петнаест година може деловати изненађујуће будући да су међународни чиниоци, дакле западни и исламски свет, и у политичком и у привредно-инвестиционом погледу преферирали Федерацију, а дефаворизовали Републику Српску. Резултат је био дијаметрално супротан од намере и очекивања. На једној, фаворизованој страни, потпуна политичка и институционална дисфункционалност и привредна зависност, на другој, циљно угрожаваној срани, политичко стабилизовање и знаци привредног опоравка.

Петнаест година дејтонске БиХ показало је у ком правцу би се могле вршити реформе система ако је основни циљ садржан у доброј функционалности овог државног савеза. Требало се, најпре, реформски фокусирати на изразито нефункционалан део савеза, а то је Федерација.

Петнаест година дејтонске БиХ показало је у ком правцу би се могле вршити реформе система ако је основни циљ садржан у доброј функционалности овог државног савеза. Требало се, најпре, реформски фокусирати на изразито нефункционалан део савеза, а то је Федерација. Да ли је подела на десет кантона најрационалнија; да ли сваки кантон мора да има све органе власти, од скупштине и владе са министарствима до судова; да ли федерални ниво власти мора да има толики апарат, итд. Потом је требало оставити на снази режим изворног уставног решења за заједничке надлежности и органе, и проверити у времену да ли он као такав испуњава своје уставне циљеве и обавезе, па тек онда уставним поступком вршити промене и преиначења која могу допринети већој ефикасности одлучивања. Укратко, требало је дати шансу мировном споразуму и његовом уставном еквиваленту, а не одмах се острвити на Републику Српску са вишком реваншистичке острашћености.

Више је него очигледно да је за опстанак Федерације БиХ неопходан нови политички договор представника хрватског и бошњачког народа, што би происходило новим уставним споразумом. Али, то је изостало из простог разлога што је свеприсутни међународни чинилац, чији представници долазе из западног и исламског света, стално давао изгледе Хрватима и Бошњацима да своје унутрашње проблеме у Федерацији могу решити на рачун Републике Српске. При томе је Бошњацима стално стављана у изглед екстрауставна централизација, а Хрватима такође екстрауставан трећи ентитет. Обе операције, међутим, могле би се спровести само на рачун Републике Српске, дакле јединог функционалног елемента у државном савезу.

Централизација би подразумевала даљи и знатнији пренос надлежности са ентитета на заједничке органе власти, што би значило испражњење Републике Српске од функција која сада поседује и које све ефикасније обавља. Такав поступак, даље, захтевао би другачију институционалну структуру заједничких органа, њихова нова и већа овлашћења и другачије поступке одлучивања. Наравно, тако нешто би захтевало и другачији изборни поступак за избор тих органа, њихово не само другачије легално окружење већ и друге изворе њихове легитимности. Све то довело би до стања да органи које треба да опслужују два ентитета постану прави централни органи власти. Али, у чију корист би они то чинили, постаје мање јасно, сем што је сасвим извесно да то никако не би било у корист Републике Српске и српског народа у БиХ.

С друге стране, стварање трећег, хрватског, ентитета такође би захтевало велике интервенције у институционалну структуру БиХ, а њено функционисање учинило исто тако ризичним за Републику Српску као и у случају централизације. На први поглед изгледа да би тројна структура заједничких органа била већи гарант консензуалном карактеру државног савеза будући да је такво решење најоптималнији излаз за незавидан положај бројно мањинских Хрвата у Федерацији. Али, при другачијој политичкој консталацији ова тројна конфедерација лако би се могла претворити у својеврстан персонализовани федерализам имајући у виду важећу одлуку високог представника о конститутивности сва три народа у оба ентитета, а перспективно и у сва три. Таква ситуација фактички је била на снази од првих слободних збора у БиХ новембра 1990. до избијања рата априла 1992. године. Познато је да су српски представници у тадашњим централним органима власти стално били надгласавани од стране муслиманско-хрватске коалиције, што је изазвало њихову општу политичку апстиненцију, али и развој догађаја који је довео до рата, дејтонског мира и важећег устава. Није спорно да би Срби овога пута добили веће гаранције против прегласавања у стварима од њиховог виталног државног интереса. Али је, такође, сасвим сигурно да би у дугорочније зависној БиХ, посебно под притиском европских интеграција које би биле условљене одговарајућим централизацијама, с временом била формирана стабилна бошњачко-хрватска коалиција са сталним захтевима за „рационализацијом“ и „функционализацијом“ система управљања.[4]

Здружена спољна интервенција САД и ЕУ на уставни систем БиХ са више верзија тзв. бутмирских пакета определила се недвосмислено за централизацију овог државног савеза. Предложен је већи број нових надлежности на нивоу савеза – одбрана и обавештајни послови, миграције, јединствени систем индиректних пореза, међународни транспорт, али и тако неодређена „надлежност“ као што су „сва питања приступања ЕУ“. Поред тога, предложено је увођење подељених надлежности заједничког и ентитског новоа власти – унутрашња безбедност, опорезивање, изборни процес, правосуђе, пољопривреда, наука и технологија, животна средина и локална самоуправа.

У складу са оваквом централизацијом надлежности предложена је темељна реформа заједничких институција, начина њиховог избора и поступака доношења одлука. Дом народа, као горњи дом данашње дводомне скупштине, свео би се на посебну седницу нарочито изабраних делегата доњег, Представничког дома, са задатком да контролише деловање доњег дома из угла интереса три народа. Али, не само да овај дом више не би имао могућност упоредног већања о предлогу одлуке, већ би му и била ускраћена могућности враћања одлука Представничком дому или њиховог ветоирања. Према америчко-европском предлогу остало би му само право да покрене поступак пред Уставним судом.

Надаље, Представнички дом би удвостручењем броја посланика добио све значајнију и самосталнију законодавну улогу са све слабијим механизмима заштите интереса ентитета. Најзад, данашње Веће министара претворило би се у Владу са већим бројем министарстава, међу којима би министарство спољних послова преузело од садашњег Председништва све функције у области међународних односа.

IIIУкидање кроз мантру европских интеграција

Укратко, амерички и европски самозвани уставотворци БиХ покушавају да ову државу сачине онаквом какву је сами замишљају и каква им је потребна, апстрахујући у потпуности од суштинских карактеристика и друштва и државе. Такав поступак наводи на велике сумње у погледу прокламованих циљева уставне реформе у БиХ. Реч је, да подсетим, о европским интеграцијама због којих би, наводно, БиХ требало да буде темељно реформисана.

Најпре, крајње је необично да се једној држави, која је потенцијални кандидат за чланство у ЕУ, тако дословно и отворено споља намеће ново државно уређење. Амерички и европски аутори предлога промена нису у Бутмир донели само генерелне идеје о правцима реформе укупног система власти ради његовог ефикаснијег функционисања, већ детаљан и нормиран предлог промена највећег и највиталнијег дела тог уставног поретка. Како год да се ствар даље одвијала, чак и уз маргиналну претпоставку да политички успе, сам поступак није обећавао ништа боље од савремене колонизације.

Разуме се, процес европских интеграција досад, не рачунајући српску покрајину Косово и Метохија, није имао обележја колонизације, из простог разлога што су државе нечланице слободном вољом одлучивале да ли ће и у којој мери улазити у овај процес. Али, поменуто Косово, дакле и Србија, с једне, и БиХ с друге стране имају овде један заједнички именилац. У овим случајевима европским интеграцијама добрим делом управљају Сједињене Државе, а ЕУ тек у садејству са њима. САД овде делују на начин конструисања државе (Building the Nation), док ЕУ, следећи напредак у овом примарном процесу, примењују своје критеријуме, мере и поступке у складу са политиком стабилизације и придруживања. Оваква подела улога између два међународна играча, од којих је један (САД) више креативан, а други (ЕУ) више репродуктиван, чврсто је посредована једном нарочитом политиком за коју је задужена само ЕУ. То је политика условљавања. Како се с временом померала од релативно егзактне политике (коју представљају критеријуми из Копенхагена, 1993) ка све више политички безобалним условима (нова генерација услова израђена у политици ЕУ према Србији), политика условљавања се претворила у бич Божји према политичким и културним елитама поменутих држава. То из простог разлога што према америчким мерилима, која су овде једина меродавна, процес building the nationу ова три случаја – БиХ, Србија и Косово – најспорије напредује.

Амерички и европски самозвани уставотворци БиХ покушавају да ову државу сачине онаквом какву је сами замишљају и каква им је потребна, апстрахујући у потпуности од суштинских карактеристика и друштва и државе.

Заправо, за САД и ЕУ ова три случаја представљају геополитичко питање, које се њиховим тзв. грађанима приказује као питање европских интеграција будући да је перспектива чланства у ЕУ остала као још једини опијумски мамац помоћу кога би се геостратегија доминације могла мирно спроводити. При томе, прецизније би било рећи да је овде реч само о геополитици САД будући да се тако нешто као геополитика тешко може приписати ЕУ. У датом случају она је само спроводитељ геополитичких интереса САД, што је, опет, тешко без остатка рећи за целу ЕУ будући да овде активно учествују само неке њене државе чланице. Али, и овај спонтани и безстратешки активизам ЕУ на тзв. западном Балкану морао се одразити на њеном унутрашњем плану када је реч о њеном аутохтоном утицају на подручја Европе на која се Унија још није проширила. Наиме, политика проширења, која је некада била наставак политике унутрашње интеграције ЕЕЗ/ЕУ на друге земље, сада је постала готово искључиви предмет спољне и безбедносне политике ЕУ. Само што ова, за разлику од негдашње политике унутрашње интеграције ЕЕЗ/ЕУ, од својих почетака бележи углавном лутања и неуспехе. Али, промена о којој је реч за државе западног Балкана значи пре свега то да у њиховом придруживању и приступању ЕУ неће бити одлучујућа њихова успешна политика европских интеграција (да то повежемо са критеријумима из Копенхагена, 1993), већ пре њихово успешно прилагођавање различитим политичко-безбедносним захтевима чију природу и меру одређују примарно САД а не ЕУ.

Природа бутмирске иницијативе јасно говори да уставне промене које су постале трајно актуелна тема у БиХ немају ничег заједничког са европским итеграцијама. Ради се, напросто, о политички перфидном процесу укидања Републике Српске као основној фази у процесу building the/new nation за шта европске интеграције треба да послуже само као удица без мамца. Јер, да није тако, ЕУ би морала да наступа сасвим другачије од њене садашње праксе.

Као прво, она би у овој ствари морала да води самосталну политику, а не ону коју примарно креирају САД. Не би јој, као што је сада случај, примарни циљ био промена државног уређења, већ би своју политику проширења, када би она била део њене унутрашње интеграционе политике, примењивала на државу каква јесте а не каква би по нечијим екстерним замислима требало да буде. На страни БиХ политика стабилизације и придруживања би, у том смислу, била спровођена у постојећем уставном режиму, са поделом надлежности, обевеза и одговорности како то важећи устав налаже и расподелом овлашћења међу ентитетским и заједничким институцијама каква је предвиђена темељним споразумом којим је ова држава уопште успостављена.

Окренутост ЕУ својим великим унутрашњим питањима у догледно време може изазвати крајње погрешну реакцију њених доносиоца одлука у области спољне и безбедносне политике када је реч о БиХ. Сазнање да се због унутрашњих прилика у ЕУ Босни више не може поклањати толика пажња, енергија и нарочито стрпљење (ако је овако нечега овде уопште било) може да изазове не тако ретку политичарску илузију да процес (централизације БиХ) може и треба да се убрза како би се само питање што пре окончало.

Умела је ЕУ да води и политику двоструког колосека и када није морала, што се показало на примеру придруживања Србије и Црне Горе. Званични разлог је био сличан оном који се сада наводи за темељно реформисање БиХ: нефункционисање заједничких институција. У случају БиХ се, међутим, примењује други рецепт – централизација, што је неупоредиво са случајем Србије и Црне Горе, где је уз посредовање ЕУ извршена уставна конфедерализација државе. Али, док је у овом случају ЕУ мирно гледала како Црна Гора отворено игнорише и своје минималне обавезе из Уставне повеље и циљно саботира процес придруживања државне заједнице, у случају БиХ Европска унија ради на томе да се укине Република Српска. Не треба бити циничан и тражити од ЕУ да сада поступи исто као и у случају Србије и Црне Горе и да понови свој тадашњи ad hoc изум – двоструки колосек за Републику Српску и Федерацију, премда би се за то нашло више разлога него у оригиналном случају. Довољно је само да поштује Устав БиХ и да политику стабилизације и придруживања спроводи са свом строгошћу и прецизношћу какву налажу критеријуми из Копенхагена и богато искуство из праксе придруживања великог броја земаља.

Данас, када је Европска унија ангажована својом великом унутрашњом кризом, она је све теже у стању да одржава привид изгледности приступања њеним редовима као значајну полугу своје спољне политике на тзв. западном Балкану. За БиХ и Републику Српску ова чињеница дужег трајања и трајнијег важења може имати значај двосеклог мача. То, с једне стране, за ЕУ може да значи већи степен прихватања реалности у БиХ, али и реалности у односима ЕУ и БиХ. Као претежно европски проблем БиХ би имала шансе да опстане као држава под условом да прихвати оптималан значај дејтонског споразума који гарантује највишу вредност колективног живота, а то је мир. То би за све политичке актере у БиХ значило примарну окренутост себи и својим унутрашњим а заједничким проблемима са минималном али реалном, а не максималном а заправо манипулативном, европском перспективом. Та страна мача у поменутој метафори сасекла би пропагандну утопију европских интеграција зато што се иза ње крије другачија стварност, а то је прекоокеански државни инжењеринг у служби геополитичких циљева САД.

Друга страна овог двосеклог мача усмерена је на сам живот као и толико пута у новијој историји БиХ. Окренутост ЕУ својим великим унутрашњим питањима у догледно време може изазвати крајње погрешну реакцију њених доносиоца одлука у области спољне и безбедносне политике када је реч о БиХ. Сазнање да се због унутрашњих прилика у ЕУ Босни више не може поклањати толика пажња, енергија и нарочито стрпљење (ако је овако нечега овде уопште било) може да изазове не тако ретку политичарску илузију да процес (централизације БиХ) може и треба да се убрза како би се само питање што пре окончало. Иако је реч о стилу вођења иностраних послова који је више карактеристичан за Американце него за Европљане, присуство ових првих у БиХ је толико дуго и по последицама тако значајно да не би било чудно да и европски доносиоци одлука покушају да имитирају своје прекоокеанске узоре. Тим пре што се одлука о убрзању не би донела без америчког утицаја, па можда и одлучујућег. Тако нешто би угрозило сам Дејтонски споразум а да му се не би нашао одговарајући супститут. Политички гледано, нашли бисмо се у преддејтонској ситуацији у којој би као и 1992. године ЕУ сасвим испала из игре, а САД поново сама завладала ситуацијом. Био би то стварни крај Босне и Херцеговине и, што је далеко мање важно, било какве улоге ЕУ у овој држави.

IV Ка закључку

Пошто је овде реч пре свега о судбини Републике Српске, важно је нагласити да она већ годинама налази значајну унутрашњу енергију којом се одупире америчко-европском државном инжењерингу. Данас се може рећи да је то још једини преостали пример у региону. То, нажалост, само значи да ће без одређених промена у региону положај Републике Српске бивати све тежим.

У том погледу, најзначајнији је државни став Србије. Он је и данас на површини повољан по опстанак Републике Српске, али овде постоји један суштински проблем. Србија је у овом тренутку држава која се судбински везала за европске интеграције, при чему овај израз за Србију нема битно другачије стварно значење у поређењу са Босном и Херцеговином. Шта смо рекли за ЕУ и њен однос према БиХ важи у основи и за њен однос према Србији. Европске интеграције више представљају један механизам спољне политике ЕУ према обема него реални процес приступања и једне и друге Европској унији. У таквој ситуацији Србија све и да хоће да помогне у одржању Републике Српске то не може, из простог разлога што је себи везала руке за тако нешто. Кратко речено, она је себе учинила исувише подложном широком политичком условљавању од стране ЕУ да би на убедљив начин истрајала у тако аутентичном политичком прегнућу као што је безусловна подршка Републици Српској. Оваква слика, ма колико реална, не оставља места некаквим фаталистичким закључцима. Сама слика постала је последњих година толико нестабилна да поуздани закључци чак ни о блиској будућности напросто нису могући. И то је добро. Једина непроменљива и сигурна ствар у домаћем, тј. регионалном, одсечку слике овог несталног света, јесте једнодушна воља Срба из Републике Српске у погледу одбране своје државе ма колико она била непотпуна и слаба у поређењу са присутном силом међународног утицаја. Ако је то реална историјска супстанца која је створила Републику Српску и одржала је у далеко тежим околностима, не треба сумњати у њено присуство и у времену које долази.

(Излагање на скупу „Петнаест година Дејтонског мировног споразума")